從NCC的違憲迷霧和無線電視臺公共化看臺灣傳播通訊地圖的未來

劉靜怡／臺灣大學國發所法律組專任副教授、芝加哥大學法學博士

2006新年伊始，臺灣的傳播通訊地圖似乎都開始有了那麼點不同：喊了許多年的黨政軍退出媒體，看來應該會在可預見的未來通過「無線電視事業公股處理條例」草案後實現，吵嚷多時的國家通訊傳播委員會（NCC），也在立法和委員產生過程爭議不斷和TVBS事件的推波助瀾下，看來成立有望；在此同時，向來被指為以其獨佔的黨政軍力量控制媒體，以遂行其威權統治方便性的國民黨，也在年前證實了謠傳多時的說法，將其所掌控的中視、中廣和中影股權出售給由中國時報集團所成立的投資公司。

乍看之下，NCC這個在行政組織法上名為「獨立機關」的新組織出現，以及國內主流平面媒體之一同時跨業經營有線電視臺和無線廣播電視的現象，似乎真的會開始讓臺灣的傳播通訊地圖產生變動，但是，真的有所不同了嗎？

先讓我們從數據面來看看傳播通訊產業的未來：根據交通部電信總局的統計，93年度我國電信服務業總營收已經超過3600億，而且一直在持續成長當中，相對於電信服務產業，國內媒體的產值在過去十年多來其實變化不大，頂多在8、9百億左右徘徊，甚至還曾經下降過，這到底告訴了我們什麼？答案不外乎傳播、資訊和通訊等科技匯流之後的產業國際趨勢使然，甫於去年12月閉幕的聯合國「資訊社會全球高峰會議（簡稱WSIS）」，用了4、5年的時間討論傳播通訊網路等科技匯流的發展和未來影響，以及其相關的全球網路治理議題，無非就是明證之一。

兩相對照之下，臺灣的政客和媒體在討論NCC時，幾乎已經完全忽略上述國際發展趨勢，單從新出爐的NCC委員名單中，應該被歸類為屬於傳播或媒體之學術或實務背景的準委員，遠遠超過具有電信網路等相關背景的準委員，因而不免讓人對於臺灣未來電信和網路產業的發展感到擔憂，或許便不是無的放矢了。

然而，或許，過去的產業相關數據並不該是全部，同樣值得注意的是NCC委員名單出爐後的一連串批評，無論是所謂「團結的藍營，擊敗分裂的綠營」，NCC候選人及審查委員的性別結構不成比例，或者是NCC有違憲之虞等批評。

這些批評雖然言之有理，但是，這些批評所鎖定的現象，卻幾乎全是NCC組織法立法通過之時，便已經註定要發生的事情：NCC組織法第7條中規定「本會依法獨立行使職權。本會委員應超出黨派之外，獨立行使職權」，但是第4條「依照政黨比例」產生委員人選之規定，和「獨立行使職權」此一目的之達成，其實已經出現了矛盾之處。

例如，憲法所規定的「考試委員」和「監察委員」，司法院組織法第5條規定「大法官須超出黨派以外，獨立行使職權，不受任何干涉」，所謂「獨立行使職權」，均以「超出黨派之外」為核心要求，希望藉由「超出黨派」此一制度設計模式，免除政治力的干擾，均非以積極規定各該機關組成之「政黨比例」，做為達成「獨立性」的手段。再參酌立法院自己在93年訂定的「中央行政機關組織基準法」第21條規定，不受「政治力」或其他不當勢力干涉的基本要求，立法者乃是透過「具有同一黨籍者不得超過一定比例，並應為專任」的消極「限制同一黨籍比例」設計方式，做為達成手段，而非透過立法積極「政黨比例」的方式，達成去政治力干擾的目的。

奇怪的是，這麼簡單的憲法原理，在臺灣的論述市場上，居然出現向來自詡為公共知識份子的資深媒體人，發出「NCC制度雖然不盡完美，但是我們可以相信NCC委員的人格」此一基本思考邏輯完全背離民主國家思考的荒謬言論，卻無人去反駁的現象。

就算撇開違憲陰影不論，就算這個公共知識份子的說法有理，我們是不是該期待審查委員幫人民審查NCC委員的「人格」或其背景有無「利益衝突」問題呢？顯然沒有。至於這些委員被提名人甚或準委員當中，背後到底有多少看不見的利益衝突問題，從被審查人自己提供的學經歷等書面資料當然無從得知，至於和此次國民黨出售「三中」給平面媒體這種在民主國家絕對帶著言論管道集團化疑慮的敏感事件，究竟有無些許關係，也未見可能知曉內情的審查委員或媒體揭露探討。

那麼，NCC的打造和公共化的實現，到底是實踐怎樣的傳播通訊哲學呢？十多年前，澄社曾經出版「解構廣電媒體」一書，剖析臺灣黨政軍和商業勢力對媒體的控制現象，如今看來，重新解構，或許現在正是時候。