從英國通訊局的建議看次世代網路發展的規範

顧振豪／資策會科技法律中心專案經理

對於次世代網路（NGN）的說明，一般偏重於實體層面的解釋。國際電信組織（ITU）對於NGN的定義是：「所謂的次世代網路是以封包為基礎的網路，旨在於提供用戶電信服務與利用複合多重的寬頻網路，可以做到服務品質（QoS）控管的傳輸技術。」簡言之，NGN是在單一的網路平臺上，以集中管理的方式，提供多媒體業務，能整合既有的市內電話、行動電話、數據服務及其他加值型服務。

然而上述的定義，並不能精確的掌握次世代網路架構上的目的與特殊性。如果從法規政策思考NGN的建置，就必須以「競爭規範」的概念，重新檢視次世代網路的內涵，才能清楚掌握其架構與輪廓。唯有這樣的角度，方能解釋在數據、語音與影音傳輸三者合一的整合潮流下，在硬體建置與服務模式等議題上，應如何調整目前法令，進而規範NGN的需求。

英國電信通訊管理局（Ofcom）在2006年3月公布的「次世代網路法規架構發展諮詢文件（Next Generation Networks：Developing the regulatory framework）」，揭示次世代網路建構最優先議題應在於避免阻礙競爭。

為了達到這樣的目標，Ofcom考量2種手段的運用：不是要使目前存在的競爭狀態重新解構，要不然就是得重新思考未來是否要避免平等接取（註1）（Equality of Access）該項原則的適用，使次世代網路能處於較為公平的競爭環境。根據Ofcom發表的意見徵詢報告，NGN的建置是這20年來，以促進競爭為思維的電信網路最大變革。NGN不但將給消費者帶來極大的利益，同時也有利於電信業者，包括以往在市場上處於獨占地位的英國電訊公司（British Telecom，BT）（以下簡稱BT）；最重要的是透過NGN的建設，將有利於英國整體資通訊網路的完備。在報告中，Ofcom確認了未來次世代網路將以IP網路為其主要架構，同時為了因應NGN的來臨，進而提出以下幾項政策的規畫方向與思考。

（一）以NGN為基礎的競爭架構：
對次世代網路的建置，前提在於網路基礎設施的完備，而要完備這樣的基礎設施，就必須要鼓勵業者進行一定的投資。因此對於NGN的投資環境，必須避免法令規範所帶來的風險，尤其在對於未來接取與互連這兩個部分的規範必須要明確清楚。Ofcom歸納有3個部分是對於網路建設的投資環境有比較明顯的影響。

第一是窄頻網路的互連費用（Narrowband interconnect charges）。基本上英國對於互連成本的計算基礎一直以來都是採取前瞻性成本基礎訂價理論（Forward-looking Cost-based Pricing of Access）。而由於在NGN的架構下，對於提供窄頻語音服務的互連費率計算可能是有利於BT與其它的通訊服務提供業者，因此Ofcom認為，合理的互連費率計算必須要基於以下條件：

(1) 在網路價格控制（Network charge controls）的要求下，避免不合理的將NGN的建置成本列入互連計算的標準。否則這將扭曲了對於次世代網路互連產品的使用，同時也破壞了對於網路價格控制該項規範命令的原始目的。

(2) BT對於NGN的投資補償，必須考量計算其轉換至次世代網路的成本與傳統公眾電信網路（PSTN）此類特定閒置無用的資產。

第二個該考量是資金成本（Cost of capital）的獲利問題，Ofcom了解對於類如BT 21CN計畫（註2）所必須要付出的投資與回報。因而在Ofcom所提出的文件中，Ofcom亦提出一定合理的回收比例計算標準。

（二）對於目前仍具有市場主導力量的產品管制：
雖然Ofcom認為21CN有可能將會繼續提供目前已經受到規範的服務或產品，不過也不會處於一種完全靜止的狀況。相對於確定已經存在具市場主導力量（Significant Market Power，SMP）的產品需求，對企業目前已經存在的經營模式與服務產品免除一定的風險才會是比較重要的。基於這樣的原則，除非Ofcom重新檢視過市場的需求與狀況，否則BT可能仍然會受到針對市場主導者的不對稱管制規範。因此，在過渡到次世代網路的期間，繼續對於目前具市場顯著影響力量之產品的管制與相對性的補貼可能仍是必要的。

（三）對於在NGN下具有市場主導地位的產品：
由於技術的改變與市場的演進，必須考量到目前具有顯著市場主導力量的產品，在推進到次世代網路時，這些產品或服務，是否會對於以次世代網路為基礎的競爭狀況有所影響。因此，需考慮在NGN的環境下，具有市場主導力量的產品或服務其具體細節可能會是什麼樣態。

英國式的電信改革有著與美國截然不同的方式，由於英國企業國有化的歷史由來已久，造成政府成為市場資源的所有者、經營者與管理者，而形成政府與企業合一的獨占經營模式。這樣的情形並非全然不利於市場發展，由於上述溫和漸進的改革手段，使得BT可以順利的轉型，同時挾國內市場的優勢迅速的走向國際市場。

觀察網路發展的演變過程，從單純的線路到服務類型的整合，次世代網路的問題不僅在既有線路的整合問題，同時包含了服務與經營模式的改變。因此，對於次世代網路的發展，必須同時思考網路平臺的整合問題。

註1：根據「平等接取服務管理辦法」第二條解釋，平等接取指第一類電信事業提供其用戶選接其他電信事業之長途網路或國際網路之通信服務；其提供服務方式包括指定選接及撥號選接。

註2：21世紀網路計畫（21CN，21st Century Network）為英國電信於2004年6月所宣布的一項費時5年（2005～2009年）的網路IP化計畫。預計在2009年時，將IP網路取代既有的公眾電話交換網路（PSTN，Public Switched Telephone Network），可視為全球第一項由電信營運商主導的網路改造計畫。