從英國通訊局年度計畫草案看次世代網路資通訊監管方向

曾筱筠／資策會科技法律中心研究員

次世代網路（Next Generation Networks，NGNs）一般概指電信核心部分以及接取網路的關鍵基礎建設之進化（evolution）。國際電信組織（International Telecommunication Union，ITU）對於NGN的解釋認為：「所謂的次世代網路是以封包為基礎的網路（Packed-Based Network），透過多元寬頻網路以及服務品質（Quality of Service）控管的傳輸技術來提供用戶電信服務，並與相關服務分離。」換言之，NGN代表的是從傳統的迴路交換（Circuit-Switch）網路轉變到以IP為主的封包網路，這種轉換過程是漸進性的（evolutionary）而非革命性（revolutionary）、一夕間完成的。

NGN也代表一個統合網路平臺，所有的多媒體服務均可透過該平臺來提供傳輸。換言之，終端使用者可以透過各種接取管道來取得所需的服務，這當然也使終端使用者的需求和掌控程度大幅改變。由於NGN不再像過去所認知的傳統電信網路，指的是單一的網絡或服務，而是固網與行動、語音與數據、數據和內容──更重要的是資訊技術與電信的匯整。這樣的大匯流也是形塑優質網路社會（Ubiquitous Network Society；每個人在任何時間、地點均可隨時且輕易地接取、使用網路）的重要基礎。

英國電訊CTO（Chief Technology Officer）Mattew Bross 曾這樣描述NGN：像是「spaghetti to lasagna」（義大利麵條到千層麵），其不失為傳神的描繪。從橫向的時間軸來說，這是個發展過程；從縱向的產業結構來說，是所有網路環境的大匯流。因此，對於未來資通訊產業的規範，宜以宏觀的角度出發，從匯流後的結果世界去推導，亦即以NGN為思維基礎，所規畫的藍圖和制訂的法規政策才能切合所需。

在資通訊科技匯流的趨勢潮流中，英國一直是其中的佼佼者，特別是在電信監管體制的改革上。2003年12月因應傳播科技匯流而整合的單一傳播管理機構：電信通訊管理局Ofcom（Office of Communication），是一個獨立超然的組織，其同時管轄廣播服務、無線電臺、頻譜、內容與電信部門。Ofcom的成立，除了啟動改革外，也成功降低政府的干預以及擺脫過去的政治包袱。

Ofcom在2007年度計畫草案（Draft Annual Plan 2007/8）中，勾勒了該機構未來3年內的政策架構方向與工作重點。從其年度計畫中，不難窺見其所制訂之數位匯流下資通訊的政策觀點及願景，係以NGN為思維基礎之脈絡。以下簡述Ofcom2007/8年度計畫之背景與內容。

Ofcom2007/8年度計畫之背景
對於消費者而言，數位匯流帶來更多服務選擇機會。因為資通訊服務的接近使用不再限於單一平臺，以廣播服務為例，閱聽大眾能夠選擇傳統的AM或FM類比頻道來收聽廣播節目，也能夠選擇數位廣播、數位電視接收廣播服務，或透過網際網路接收線上廣播。當然，消費者也能夠透過單一平臺使用各種不同資通訊服務，例如：民眾可以透過光纖網路使用網路電視服務、數據服務、語音服務等。再者，消費者尋求擁有更大的掌控欲，也日益重視移動性與彈性化之需求。

當然，匯流的時代同時也代表著崩解，傳統商業模式受到威脅，如：商業廣播業者必須在數不清的頻道中選擇廣告上架，並且以受聽大眾為考量來競爭；有線電話也同時面臨了行動電話或者網路電話的威脅，而這樣的崩解也挑戰著傳統傳遞公眾服務的方式。

Ofcom2007/8年度計畫之內容與目標簡述
身為左右數位匯流的促進者，以及衡量數位匯流帶來利益之影響評估者，英國通訊管理局Ofcom藉由樹立數位匯流之相關規範，包括促進競爭、鼓勵創新以實現數位市場，作為確保民眾在匯流環境之利益。因此，基於上述的背景考量，並前瞻未來的電信通訊環境，Ofcom提出的2007/8年度計畫目標，仍是希望透過法規之增修，以鼓勵匯流，並藉由數位匯流，使民眾能從單一的平臺或者設備上獲取服務，或者從多元的平臺和設備上接取所需之服務，達成民眾受益的目標。為達成上述之目標，Ofcom提出了以下的年度優先重點：

一、加速發展基於市場機制之頻譜管理：朝向頻譜自由化和頻譜交易制度化、釋出更多頻譜以供發展新服務以及與國際頻譜政策接軌。

二、促進匯流市場中的競爭與創新：鼓勵匯流市場中的競爭、確保在次世代網路下之競爭與有效投資、持續瞭解匯流過程中，無線平臺對數位匯流的影響，以及評估透過匯流後可能產生的新市場力量來源。

三、持續關注平臺和服務匯流後，民眾共同反應及結果：包括檢視並保護視聽、閱聽民眾的內容管制；促進接取及確保電信服務之可得與利用；維持公共服務廣播的多元及高品質內容。

四、徹底執行監管原則，保護消費者權益：幫助民眾獲取使用通訊服務之知識、能力與理解力，並免於被一些不正當銷售行為或劣質服務所害。

五、審查各不同通訊平臺所牽涉之法規與經濟架構，使其更趨一致。

六、法規鬆綁及減輕行政負擔。

在數位匯流這樣大範圍且廣闊層面的開展進行中，NGN為整個電信通訊的根基性改變，清楚地掌握NGN涵意以及特殊性架構是必要的，如此也才能在數據、語音與影音三者匯整潮流下的各個相關層次議題裡，正確勾勒、規畫出NGN世界該有的指引方向。英國Ofcom不斷探索如何合理、有效地引導資訊通信業的發展，使資通信技術更深入地融入社會，帶動經濟的全面發展，從而制訂相關國家電子戰略計畫，其相關法規政策措施值得有關當局參考。