周韻采
此次《數位中介服務法》草案,未來通過立院三讀,將授予政府公權力,針對平臺上的非法或不當內容,向法院聲請資訊限制令,並在限制令尚未取得前,先以行政處分要求業者對該訊息加註警語,待法院同意核發限制令,再要求平臺配合拿下非法內容或限制接取。
元智大學資訊管理系教授周韻采認為,中介法對資訊限制令的授權範圍和行使模式太過廣泛,以加註警語為例,如果警語充滿警告的意味,例如警告傳播或散布該內容可能觸犯法律坐牢,則可能產生寒蟬效應,因此應該明確說明加註警語的內容形式。
增加政府權力的同時,也要避免政府濫權
「中介法表面上符合行政程序,實際上容許很大的行政裁量權」,周韻采說。
以資訊限制令為例,程序上需向法院聲請,經過法院審查後,決定發出或是駁回限制令,周韻采認為,最後政府機關可能只是按照程序聲請限制令,真正目的是以行政處分,立即要求平臺業者配合加註警語,如警告意味濃厚,迫使使用者不敢推播,就有濫用公權力,打壓言論自由的疑慮。另外,加註警語時間最長為30天,警語告示時間可能太長,例如對選舉期間的不實謠言訊息標註警語長達1個月,選舉可能已結束。
如果最後法院經過一番嚴密審查後,認為政府機關聲請限制令的說明理由不夠充分,而裁定駁回限制令聲請,那麼對該則訊息內容事先加註警語的做法,就會損害用戶言論自由,周韻采建議中介法草案可納入國家賠償概念,降低主管機關恣意認定、濫用權力的行為。
此外,當主管機關認為某個內容違法,若不立即移除或是限制接取,恐對公共利益造成重大損害,限制違法內容有急迫性的需要,主管機關可向法院聲請緊急資訊限制令,相較於一般資訊限制令需經過正常審查程序,法院需在48小時內核發緊急資訊限制令。
由於縮短法院正常審理程序,加上對平臺內容產生更立即的影響性,如果政府恣意聲請緊急資訊限制令,淪為鉗制言論的工具。周韻采建議,可對其定出非常嚴苛的條件,例如國家遭受恐怖分子攻擊、地震或天然災害等重大事件才能向法院聲請,且超過30天自動撤銷,否則容易導致政府濫權。
另外,有鑑於過去機關申請針對特定對象的監聽令,卻發生擴大監聽其他對象的濫權情形,政府依中介法,依法院裁判或行政處分要求業者提供特定用戶的資料也應避免類似的問題。她建議提高政府資料調取門檻,符合某些條件如影響重大公共利益,或是基於犯罪偵查需要,並且在法律明確定義資料索取範圍,以避免政府過度索取資料,侵害民眾言論自由及隱私。
對使用者權益保障不足
儘管NCC立法主要目的是,保護平臺使用者的權益,但周韻采認為:「臺灣數位中介服務法對使用者的保護,還不夠」。
在數位時代,使用各種網路服務都會留下足跡,業者蒐集、串連這些數位足跡,根據演算法,向個人推送精準廣告,可能侵犯使用者隱私,例如民眾可能剛在Airbnb搜尋某城市的旅宿資訊,不久便在臉書看到相關廣告資訊。她建議,為保障隱私,可採納歐盟DSA中對廣告行為的相關規範,如暗黑模式(dark pattern)、開放消費者對精準廣告推送的選擇性。
目前國內中介法只要求業者透明度報告、使用者條款opt-in(選擇同意)的通知,她認為,這些還不夠,應該如歐盟一樣要求大型平臺業者提供消費者選擇調整演算法推播的選項,尤其是opt-out(選擇退出)運用個人特徵的選項,歐盟甚至明確規定,業者不得以個人特徵對13歲以下的青少年推播廣告,但在臺灣則少有這方面的討論。
另外,大型網路平臺上經常看到具爭議或不實的廣告,在未經當事人許可下,擅自以知名人物為廣告內容背書,且廣告內容涉及有爭議性的投資理財,企圖利用名人的影響力來進行宣傳。周韻采認為,中介法內沒有特別區分出廣告,「應將廣告視為平臺內容的一部分,根據安全港的概念,當平臺業者發現內容不實的廣告,也需下架,才有免責的可能。」
專責機構可由公會代替
至於政府將以25億元成立法人性質的專責機構,作為政府各機關與中介平臺業者間的溝通單位。
周韻采認為,中介法既已將違法內容認定交由15個主管機關負責,專責機構只剩下一項法定義務,即傳達主管機關裁定的通知,功能較為薄弱,可改為建立公開資料庫,讓平臺業者查詢即可。她觀察過去政府機關運作,鮮少有法人機構面對多個部會,各部會似乎更願意交由自己所信任的法人機構處理。「以大筆預算成立專責機構,不免讓外界對專責機構的合理性有疑慮。」
專責機構的部分功能和產業的公會角色相近,例如銀行公會、律師、醫師公會等,這些公會扮演產業和政府溝通的角色,並非由政府成立,因此她建議專責機構可由成立公會取代,由法律規定,所有平臺業者必需加入公會,以法律明定公會的權限,公會也能發揮產業自律,邀多方利害關係人加入形成自律規範。
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