跨部會災害決策支援系統趕工， 第一階段今年將上線

88水災造成臺灣700多人的生命損失，並且帶來了約165億元的農業及設施毀損，是近幾年來最嚴重的一場風災。對此，各界都發出了檢討的聲音，其中在資訊傳遞方面，也有許多建議與檢討。

基礎的災害決策支援系統將在今年上線，統合各單位資訊
國家災害防救科技中心資訊組召集人周學政表示，今年颱風季來臨之前，中央就會完成基礎的災害決策支援系統。

為了因應這樣改善的要求，國家災害防救科技中心現在正在馬不停蹄的運作，希望能在今年的颱風季來臨之前，建立起一套基礎的災害決策支援系統。透過災害防救應用服務平臺，將各單位的監測與災情資料彙整到單一平臺上。

這樣的平臺，是為了解決一些現存的問題而開始推動。根據88水災的經驗，中央災害應變中心歸納出了幾個資訊傳遞上的重要問題點，首先就是即時性的監測資料統合運用還有待加強。國家災害防救科技中心資訊組召集人周學政表示，這裡所指的是一些雨量、水情等原本可能分散在不同單位的監測資訊。在災害發生的時候，這些資訊將有助於防災指揮官對狀況做出研判與分析，協助做出正確的決定。但是過去由於沒有統合的平臺彙整這些資訊，所以往往有些監測資訊明明在某個單位手上就有，但卻被埋沒在資訊的汪洋之中，無法被有效利用。而災情的資訊，也沒有一個統合呈現的平臺，使得災情狀況更新的速度不夠快。

此外，各單位的災害防救圖資，都還沒有一個統一的交換標準，而防救相關的資料庫，也沒有系統性的架構，多數還是依各單位業務使用方便建置，使得災害發生時應用這些資訊不易。另外就是中央災害應變中心也沒有一套可以完整整理各種資訊的災害決策支援系統，決策者無法獲得有效的資訊。

為了解決這些問題，國家災害防救科技中心就開始催生一個能夠整合各單位資訊，並且提供一定決策支援能力的系統平臺。周學政指出，未來這個平臺將以模組化的方式設計，除了一些基礎的資訊之外，也將針對不同災害，設計不同災害應變時需要的資訊模組，讓資訊能夠快速的呈現。周學政說：「其實很多單位之間，資訊已經早有了串連與交換的機制，現在建立一個更大的整合平臺，是希望在這樣的基礎上，讓資訊能夠做到更好的應用與交換，協助救災指揮官作出正確的決定。」

由於希望在今年颱風季之前就先上線，所以預計5月底這樣的平臺將整合包括颱風動態與降雨分析、歷史個案分析、災害區位及類型預判、各級應變中心開設狀況、救災人力機具預先規畫、收容物資場所整備、雨量、水情、交通狀況、各地停班停課情形、疏散撤離人數與收容所開設情形、土石流警戒區域推估、淹水警戒區域推估、坡地災害災情、淹水災害災情、交通中斷災情、人員傷亡狀況、主動災情蒐集等資訊，這些過去可能分散在不同單位的資料，預計在5月底就能統整至這個救災資訊的單一平臺上。

除此之外，年底前還希望將登山離島遊客、漁工疏散安置、防災通訊檢測、廣告市招加固狀況、下水道清淤狀況、新聞發布狀況、存糧調度與農產搶收狀況、警戒區畫設、災害規模預判、預警訊息發布、關鍵基礎設施災情、建物損失災情、現有災情未來演變評估、農業損失災情、災後救濟措施擬定等各項資訊也整合進入此一平臺中。周學政說：「現在還是這個平臺的第一階段，是暫時的規畫。因為沒有真正使用就不會發現缺點，所以我們努力在颱風季之前要完成前述5月底要完成的資訊整合，之後視使用狀況，再納入更多的資訊。」

周學政強調，這樣的平臺其實只是先把政府內各項資訊流通的管道打通而已，還只是提供救災指揮官更方便使用的資訊平臺。至於資料庫開放給民間的作法，以及各單位間的資料如何做到標準化，都還要等未來再談，還沒有定案。「先把路打通，以（中央災害）應變中心的需求為主，建置一個資訊統整的平臺，是我們第一階段的要務。」周學政說。
目前要建立這樣的平臺，溝通和權責畫分還是必須克服的問題。

比如說一些新的資訊，過去可能沒有專屬單位負責，而很多單位又有相關，那到底要由哪個單位負責提供，且維護其正確性？類似這樣的問題就是國家災害防救科技中心現在正在努力和各個單位協調的。未來各單位間不同資料的交換統一格式，也必須透過協調達成。

政府的資訊必需要求正確性，如何快又正確還需要克服
周學政指出，站在政府的立場，不是沒有評估過利用Web 2.0等科技，或是全面開放現在正在建置的災害防救應用服務平臺資料庫，讓所有民間人士都能接取資料。「但是我們會擔心正確性與可能造成恐慌的問題。」周學政說。

雖然透過Web 2.0來傳遞資訊的速度非常快，這一點已經在海地震災中證實了，不過還是會有一些資料誤傳的狀況發生。專門研究開放社群相關應用的中央研究院科技創新研究中心研究技師蕭景燈表示，在海地震災的經驗中，像Sahana、OpenStreetMap、Twitter等Web 2.0的應用，已經證明了透過多人不停的修正與提供資訊，不僅可以提高救災效率，並且確保一定的可信度，甚至能夠繪製詳細的地圖。但是他也指出，不可避免的，一定會有一些誤傳的消息，必須透過人力來篩選。

對此，周學政表示，站在政府的立場，訊息錯誤很有可能會造成混亂，所以到底政府接收和提供資訊的方法，要不要納入Web 2.0的新應用，這還需要考量。「政府沒辦法像媒體或是一般民眾一樣，一有消息就透過Web 2.0的科技快速傳播，而是必須先求證，搞清楚狀況才能發布，否則很有可能會因為錯誤的消息造成混亂或恐慌。這也是為什麼目前還在考量這些應用可能性的原因。」周學政說。

現在正在建置的災害防救應用服務平臺，其資料庫到底要不要完全開放給民間使用，背後考量的也是類似的原因。這是因為有很多專業的監測資料，如果沒有透過專業人士研判，被拿去誤用的話，反而造成民眾恐慌。所以周學政表示，未來一定會提供這個平臺的資訊給民間，但是所提供的資訊應該會是經過消化的，而不大可能直接將各個政府單位的相關資料直接提供給民間。

周學政表示，不可否認的，民間或媒體掌握的災情資訊，很多時候可能傳遞的比政府還來得快。這不見得是政府沒有單位知道，而是第一線的公務人員往往災情發生時，主要的工作會是先投入救災，而不見得會先把資訊往後方回報，之後隔了一段時間之後才會回報。所以政府今後的課題就是要如何在確保正確性的狀況下，快速的接收各方的資訊，並且縮短災情回報的時間。舉例來說，經過這次教訓，現在就已經納入了媒體監看的制度，如果訊息沒有媒體快，至少也要和媒體同步。未來如果可行的話，網路民間訊息的篩選與監看，也可以考慮。中央無法掌控全部細節，未來要加強地方政府應用資訊的能力
除了上述資訊交換平臺的建立，周學政認為，未來也要強化地方應用這些資訊的能力。災害發生時，因為許多當地的細節，很有可能地方政府會是最早有能力掌握最多資訊的單位，但是地方政府卻往往不見得有能力判讀湧入的資訊，造成失去先機。

所以本次建立的資訊交換平臺，除了讓中央掌握的資訊能夠更透明之外，也必須負起提供地方足夠資訊協助的能力。此外，中央也會協助地方政府在現有的防災資訊基礎上，建立起一套更完整的資訊整合機制，搭配行之有年的學術協力單位協助判讀，讓中央分享的資訊，以及地方的資訊能夠有效的被利用，進而快速的做出反應。舉例來說，地方政府可能是最早可以掌握水情、雨量變化細部（可能可以詳細到鄉鎮）資訊的單位，如果搭配中央透過前述平臺分享提供的資訊，以及專業學術協力單位的判讀，就能對未來災情預測與地方政府決策做出更好的反應。

周學政表示，這整套機制目前在比較大的縣市，如臺北縣、臺北市、高雄市等，都比較完善，但是在一些小的縣可能就比較不足，這也是未來將會補強的地方。

目前看來，教育訓練還會是這一環未來面臨的最大難題。周學政說：「要怎麼讓地方政府的人力，有辦法在真正的災情發生時，有能力利用相關資訊，做出反應與決策。這個還必須要透過教育訓練以及專業協力單位的合作才能完成。否則空有工具與平臺，也沒辦法對地方政府產生效用。其實救災時，地方政府的反應是十分關鍵的。如果把資訊應用的層級通通拉到中央去，那也是不對的。反而應該強化地方政府的資訊應用能力，才能真正有助益。」

其他諸如地方各單位間通訊的分流，現在也開始規畫。舉例來說，每當災害發生時，119電話的通訊負荷總是特別高，現在消防單位就開始準備將一些業務分流出去，例如尋人的業務，就希望透過宣導，未來讓民眾撥打另一隻電話，分擔119電話的話務量。

目前整個交換平臺都還在剛起步的階段，還有很多可能的應用與未來的發展還未確定。周學政認為，接下來幾年間，將會是完善這個平臺的重要時刻。不過無論如何，今年5月底，就會建立起初步的架構，協助救災指揮者進行決策支援。「技術並不困難，」周學政說，「困難的是溝通協調與該規畫哪些功能。」

民間的資訊也未整合，物資難以充分有效利用
不過目前看來，在整個救災調度上，還較難有一個資訊統整的方面，則是民間不同救災團體的力量整合。或許民間團體開拓基金會執行長蔡淑芳的看法很能描述民間資訊需要統合的原因，她說：「10年前，資訊混亂是因為很少人會使用與接取網路，所以資訊傳遞不易，容易混亂。但是10年後的現在，88水災發生之後，則是網路上資訊太多，造成了另一種混亂。」
蔡淑芳表示，其實很多資訊都分散在不同的地方，除了政府的各個部門資訊互通與開放的問題之外，民間單位的資訊互通與開放，也是一個問題點。而這之間問題的癥結點，就在於大家都沒有一個開放交換資料的方法，這使得很多物資的調配，以及對外徵求需要物資的資訊傳遞，都會難以有效利用。

蔡淑芳舉例說明，88水災的時候，很多民眾根本搞不清楚哪裏的災區需要哪些東西，但又很想盡一分力，就捐贈了泡麵和餅乾之類的物資。但是事實上，當地可能最需要的是水，這就讓這些愛心物資成了不恰當的捐贈，事實上，這樣的狀況屢見不鮮，而問題的癥結就再於民眾沒有一個可以知道這些消息的統合平臺，民間的救災團體，也沒有一個統合發布這樣需求的地方，網路消息又太混亂。

此外，這些能夠統合發布的資訊，對於社會大眾其實也有一些安定效果。蔡淑芳說：「民眾如果可以得到哪裡需要什麼資源，這一類經過整理的，有系統的資訊；像是哪一種災情，第一時間會需要什麼物資？這些資訊其實依臺灣的救災經驗，和現在民間的救災體系運作，是可以歸納整理出來的。但是我們卻依然還很缺乏這樣的系統。發布這些有系統整理的資訊，是對社會大眾有安定效果的，對於物資和志工調度也會有幫助。這才不會像現在，想要幫忙的人很難有系統的得到民間或政府的統合資訊，都不知道從何幫忙起。」

其實不少民間組織的救災經驗非常豐富，很多組織自己擁有的資訊傳遞機制與系統，都已經非常先進。舉例來說，紅十字會在全球都就有一套災害管理資訊系統（DMIS），在全球各地發生災害時，就透過系統整理相關的資訊，以及現在成員行動的狀況；制度也非常完善，透過不同分工的小隊，快速的援助災區。如果能夠與不同的民間團體共同建立一個區域的資訊分享平臺上，其實會有很大的協助。

雖然如此，不過目前看來，民間團體間互相開放資訊互通，建立一個訊息平臺的舉動，似乎都還沒有起步。蔡淑芳說：「我認為要做到這種平臺，需要推力和拉力。推力就是需要民眾聰明捐款、物資，要懂得去監督自己的愛心。比如說88水災之後就有幾十、幾百個組織在募款，所有人都去送不需要的錢或物資，反而造成很大的混亂。拉力就是，要有一個好的指導系統或機制，讓不同團體募集到資源的執行狀況與報告，能夠透明化，並且執行得好的，未來能夠得到更多資源。透過這樣的民眾自我督促與機制，就有可能可以催生民間團體資訊互通的系統平臺。」文⊙劉哲銘


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