行動通信基地臺之建置問題漫談

廖淑君／資策會科技法律中心法律研究員
近來有關行動通信基地臺所發射之電磁波的報導頻傳，已引發民眾對於基地臺架設的注意與關切，擔心基地臺所發射之電磁波將會對於人體健康造成傷害或房地產價值的下跌，故反對基地臺之架設或要求拆除既有的基地臺。據報載我國平均一天約有4個基地臺遭拆除，去年已有400多座基地臺遭拆除。作為人民代表的立法委員紛紛蘊釀修法或提出新法，限制基地臺的架設。此外，地方政府亦有採取措施，規範基地臺的架設，例如基隆市議會於去年決議只可於公有建物之屋頂架設基地臺。

我國目前關於基地臺的建置與使用，主要見於電信法、公寓大廈管理條例等相關規定中。就基地臺的建置與使用而言，按現行電信相關法規之規定，行動通信事業應向主管機關申請、取得架設許可，非經審驗合格發給執照者，不得使用該基地臺，且基地臺的架設應符一定的共站及共構比例。就土地或建築物的使用而言，原則上行動通訊事業應優先使用電信公用設施用地、公有土地或公有建築物，除非在公有土地或建築物設置基地臺有困難，或非使用該私有土地或建築物時，不能建置基地臺，方得有償使用私有土地或建築物。倘若使用的建築物為公寓大廈，則應取得公寓大廈管理委員會的同意，若未設有管理委員會時，則應經區分所有權人會議之同意。

然而，上述之規範並未能解決民眾抗爭基地臺架設之問題，因為基地臺抗爭係起源於基地臺運作所生的外部不利益，即基地臺之運作可能會對於架設點周圍的不動產所有人或使用人產生不利益，包括健康上的疑慮或是房地產價值下跌的擔憂，而現行電信相關法規對於基地臺運作所生之外部不利益問題並未有很多的著墨。其次，行動通信業者於公寓大廈上架設基地臺時，雖有取得公寓大廈管理委員會的同意，但不表示所有的區分所有權人即同意基地臺的架設，因此不免會引發公寓大廈居民的抗議。

民眾關切基地臺之架設與使用的情況，於國外亦有之，而政府和行動通信業者亦有採取相當的措施以為因應。以英國為例，英國政府係有建立一套基地臺射頻審驗機制，對基地臺之射頻進行審驗，以確保基地臺之射頻符合或低於標準值，並於一份供地方政府參考的綱要架構（Planning Guidance Note on Telecommunication）建議地方政府宜鼓勵基地臺共站或共構，但應同時考量共站或共構可能產生的加乘效果，且該國行動通訊事業亦聯合提出自律性規範，表示會就基地臺之架設與社區進行溝通、形成基地臺共站或共構之產業協議、提供政府關於基地臺位置之資訊等等。於美國，為解決基地臺建置問題，便利行動通訊服務之提供與普及，1996年電信法規定除非基地臺所發射之電波不符合電信主管機關FCC之規定，否則地方政府不得以基地臺所發射之電波有害人體健康，而限制或禁止基地臺之建置，此外，FCC亦於網站教育民眾目前尚未有確切的科學研究證實基地臺發射之電磁波會影響人體健康。

基地臺的架設對於行動通信服務的提供有其重要性，一昧地要求拆除基地臺，輕則影響行動通信品質，重則影響行動通信服務的提供，使部分地區的民眾無法使用行動通信服務。其次，觀察日本、韓國以及歐盟等紛紛以無間隙網路社會（ubiquitous network society）的形塑為資通訊政策的主要目標，企圖整合行動通信網路與固定通信網路，使人民得以在任何時間與地點，透過任何資通訊科技接取網際網路，獲取資訊。在此等潮流之下，我國為與國際接軌，維持產業競爭力，未來的資通訊政策勢必將以無間隙網路社會的建置為目標。爰此，基地臺的建置將有其必要性，因其係為實現無間隙網路社會之到來所不可或缺的重要基礎建設。未來該如何兼顧民眾之權益以及產業對於行動通信基地設施之投資與建置，有關當局應可參酌國外政策與法制經驗，妥為因應。