加密貨幣主管機關究竟是誰？法務部、金管會大踢皮球！金管會更擔心接手ICO規範，會把創新精神管到死

加密貨幣產業的主管機關遲遲未定，民間業者已紛紛站出來，要以自律公約、自律組織進行自主規範。立委余宛如10日舉辦「區塊鏈暨虛擬通貨交易所自律討論」座談會，找來國發會、中央銀行、金管會、法務部、科技部、經濟部、財政部等7大部會，17所加密貨幣交易所業者，以及各界學者，共同針對加密貨幣主管機關將由哪個部會擔任，以及自律公約、法規、行政命令等防弊機制該如何設計進行協商。

國發會副主委鄭貞茂首先表示，政府部門將於9月底國際防制洗錢金融行動工作組織（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF）討論出加密貨幣列管議題的指導方針出來後，才能參考這份指導方針，哪個部會擔任主管機關才會較為明朗。他也提到，除了政府部門要整合之外，民間自律公約（Self-Regulatory Guidelines，SRＧ）、自律組織（Self-Regulatory Organization，SRO）應該也要先整合。

鄭貞茂以銀行業舉例，主管機關只要透過銀行公會，就可以傳達許多訊息，但現在臺灣在加密貨幣相關的自律組織不只一個，若自律組織之間的意見不同，主管機關就很難決定要跟哪個自律組織對接。至於目前各部會將由誰擔任主管機關？鄭貞茂則表示，已限縮至二選一的局勢。而在會中，遭點名的法務部與金管會，也為此表態。

（圖：國發會副主委鄭貞茂）

金管會：自律組織要先走，不能等到主管機關到位

金管會副主委張傳章表示，金管會對SRG的態度是樂觀其成，要讓金融創新蓬勃發展，內部監理自律很重要，自律組織做得好，監理單位就會放心開放。他也提到，自律組織不能等主管機關確定政策發展定位後，才要開始走。

然而，金管會即便對自律公約、自律組織持有樂觀態度，卻也在今年7月發函全體銀行，要求針對加密貨幣業者進行實名制等規範，等於間接讓加密貨幣業者的處境更為艱難。為此，余宛如反問，SRG即便有要求業者保護消費者權益，但還是需要銀行進行託管，但若沒有金管會允諾銀行信託的部分，SRG就算先執行，也等於無用？金管會對此回應，信託是依據委託人需求去訂定信託契約，應該是由交易平臺與客戶之間去訂定，並沒有制式的信託契約。

（圖：金管會副主委張傳章）

法務部檢察官蔡佩玲則表示，法務部在今年４月擬定將加密貨幣納入洗錢防制體系，在各部會評估並達成共識之下，法務部認為有將加密貨幣納入洗錢防制的必要，目前在６、７月時已報請行政院，但因部分部會仍有其他疑慮，所以將一併把國際規範納入考量，針對納管政策、範圍與方式等相關議題，將由行政院做最後的裁定。

蔡佩玲也提到法務部的立場，任何一個新產業的產生，在國家的體制裡，若從法律上規範，通常有四大類型。一是「絕對禁止」，當產業已對人民生活造成危害，國家必須做出禁止動作，如紅燈區、賭場等特許情況，完全取決國家政策的選擇；二是「極低度規管」，國家對一般商業發展的態度皆是如此，除了基本的公司註冊外，不會有額外太多的限制與支持；三是「洗錢防制規範」，當商業發展的金流，有可能對國家金流秩序產生重大衝擊，就應採用此規範，而這也是法務部當初報請行政院，擬定把加密貨幣納入洗錢防制體系的主要原因；四是「最高強度規管」，政府對產業採取最高強度規管，卻也給予最高強度的支持，金融業就是最顯著的例子。

她接著說，各國的加密貨幣產業，在這光譜上應該落在何處？其實純粹取決於國家對於此產業的政策走向。目前，臺灣至少要先有洗錢防制規範進到框架中，進一步要走專法或其他發展機制，全都是國家政策的決定。

法務部：各國多由金融監理單位作為加密貨幣產業主管機關

而針對法務部被點名為另一個主管機關？蔡佩玲則指出，可能是因為國際上有些加密貨幣的主管機關是由金融情報中心擔任，而臺灣的金融情報中心，則是設立在法務部調查局洗錢防制處，所以法務部才會被點名。她解釋，不管是金融或非金融機構，只要有可疑的金流，都要把情報報告給金融情報中心。但是，國際上有8成的金融情報中心，採取的是行政型，通常都與金融監督管理機關結合在一起，與金融機構、其他申報機構聯繫也相當頻繁，效率也較快。

蔡佩玲提到，臺灣則是少數執法型的金融情報中心，與國外行政型的金融情報中心本質並不一樣，是隸屬法務部，並非與金融管理機關有所結合，加上以國家的規格來說，臺灣的金融情報中心是屬於四級的內部單位，並非對外機關，基本上主管機關的業務，很少是由內部單位執行。她更指出，法務部較擅長揭弊與除害，所以較為保守，這也是檢、警、調的思考點，與產業發展的基礎想法有很大不同，產業應以長遠發展性來考量，目前以國際的趨勢來看，金融監理單位作為加密貨幣的主管機關還是較多。

立委余宛如直批：各部會互踢皮球

余宛如在各部會發言完後直言：「這7大部會都在互踢皮球，包括金管會也是一負事不關己的樣子。」若自律組織是監管的最低成本，現在加密貨幣交易所業者都已經站出來成立自律公約、自律組織，卻都還得不到政府的支持，大家對於區塊鏈產業發展是持有悲觀的態度，希望各部會能有完整監管政策出來，若有法規上的問題，立法院都很願意出面協調。

鄭貞茂也提到國發會所正視的問題，不管是區塊鏈或加密貨幣業者，與政府間的互信程度尚低，應該要先解決信任問題，例如身份認證。而以法律層面來說，應該要像銀行公會、律師公會、會計師公會一樣，加密貨幣產業也要有個同業公會，但加密貨幣屬於需要高度監管的產業，加入自律組織的各業者，就應該要達成共識，或許未來只有加入此自律組織的業者，才能被主管機關所認可，否則一律被視為非法，如果能達成這樣的共識，大家就可以往下走，必須把加入與不加入的業者區隔開來。

他也以銀行法、證券法舉例，主管機關可授權自律組織訂定行規，協助主管機關管理，他也建議立委余宛如，可在立法院推動金融相關法規上的修改，賦予區塊鏈與加密貨幣自律組織在法律上的定位，到時要來決定主管機關就很清楚。

金管會副主委張傳章也為此作出回應，他提到，的確不應該踢皮球，若政院協調該是金管會負責，金管會是責無旁貸。但張傳章也強調：「如果金管會負責IPO（首次公開募股）之餘，還要負責規範ICO（首次代幣發行）的話，創新精神恐怕會死掉。」所以，如何解套也是要去思考的方向。

央行：不管誰管，央行不會置身事外，但要訂定能彈性調整的主管機關為佳

中央銀行副總裁陳南光最後也表示，加密貨幣一直在轉換，央行一直密切關注監理方面的動態，不管未來的主管機關是落在誰頭上，央行都不會置身事外。他也提到，未來加密貨幣的發展，雖然不太可能完全取代各國央行發行的法幣，但在一些特殊範圍還是有可能獲得使用，例如專作為跨境交易、金融資產交易清算的加密貨幣，若為了未來這類發展需求，還是得要彈性調整要接手負責的主管機關。

（圖：中央銀行副總裁陳南光）

各國如何管理加密貨幣？

●日本：主管機關為日本金融廳（Financial Services Agency，FSA），針對加密貨幣的交易制定了營運規則，並開放加密貨幣交易所業者申請經營執照，目前共有16家日本交易所擁有執照。此外，FSA還成立跨部門團隊，增設加密貨幣監管首長，負責監管加密貨幣交易。

●美國：主管機關為美國證券交易委員會（Securities and Exchange Commission，SEC），規定基於分散式分類帳本、區塊鏈技術的貨幣發行或籌碼銷售，都應該受到聯邦證券法規的管轄，並設立專門調查網路犯罪行為的Cyber Unit組織。

●韓國：主管機關為南韓金融服務委員會（Financial Services Commission，FSC），已全面禁止ICO在南韓的融資活動，更將加密貨幣交易採用實名認證，以預防投機及洗錢行為。同時，也禁止未成年人與外國人在南韓境內設立加密貨幣錢包帳號。

●中國：主管機關為中國人民銀行（中國央行），已全面禁止ICO在中國的融資活動，近期更積極整頓境內的ICO與加密貨幣交易，關閉了微信上多個與區塊鏈或加密貨幣相關的微信公眾號。同時，禁止北京的飯店或會議中心，舉辦與加密貨幣相關的活動。微信支付與支付寶，也宣布徹查甚至關閉進行加密貨幣交易的帳號。文⊙李靜宜

資料來源：FSA、SEC、中國人民銀行、FSC，iThome整理，2018年9月