違章工廠開放資料解密之旅

「其實一開始，只是一個追蹤農地污染的專案。」台灣環境資訊協會研究員張淑貞指出，3年前，環協發起了守護農地計畫，想找出政府未列管的可能重金屬汙染農地。當時，環協與幾位學生分析了環保署和農試所的公開採樣資料，發現了993筆重金屬含量超標的農地，其中更有838筆不在政府管制紀錄中。

隔年，這個發現公開後，立即引起公部門的注意。環保署直接將農地汙染調查納入當年年度計畫，農糧署也開始監測可能受汙染的農作物，並銷毀含量超標的作物。

環協成功地喚起了政府對農地污染的重視，但是，「我們不想就此打住，想向上追溯農地污染的來源。」張淑貞嚴肅地說，臺灣農地的污染8成以上來自工業廢水，而這些含重金屬的廢水，就是來自位於農地上的違章工廠。這個決定，開啟了環協追查違章工廠和開放資料的新旅程。

攝影／洪政偉

台灣環境資訊協會研究員張淑貞表示，3年前一場守護農地計畫專案，意外開啟了他們追查違章工廠資料的計畫，經過3年電話、公文往返，梳理大量資料，自行建立一套未知違章工廠的推估數據，最後成功讓政府開放更多違章工廠資料，行政院也承諾將於2019年底前將全面清查。

違章工廠的分散式集結

張淑貞秀出一張約20公頃的彰化農地空拍圖，從高空鳥瞰，一大片綠色農地中，散布著難以數清的白色屋頂，「那些都是工廠。」她接著說，看似分散，卻多出現在農地上，就像是違章工廠的分散式集結行動一樣。

農地出現違章工廠，也有部分原因是歷史包袱。張淑貞指出，1950和1960年代時，務農利潤非常低，農業人力大量流向工業。工廠業主為了節省土地和人力成本，便直接「讓工廠進駐農村。」農地上，開始長出零星工廠。

1970年代，政府打著出口擴張的旗幟，鼓勵家家戶戶不管室內還是室外，都能做起手工加工副業，掀起家庭即工廠的浪潮，成了臺灣經濟起飛助力之一，不過張淑貞卻認為，當時經營副業的家庭，為了提升產能賺錢，開始擴大工廠範圍，違章工廠也因此增生、蔓延開來。

違章工廠遍地開花半個世紀久，政府也不是悶不吭聲。公家機關第一次輔導違章工廠，早在1974年就開始了。透過《區域計畫法》，讓農地可以按實際現況訂定用途類型，也就可以將這些工廠合法化，一直到1986年嘉義縣編定完成後才告一段落。

第二波違章工廠合法化出現在1996年。當時，政府祭出《興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法》，讓農地違章工廠可以合法將毗鄰土地變更為工業地，2010年時改由《工廠管理輔導法》取代。

《工廠管理輔導法》中，最為人知的是臨時工廠登記制度。張淑貞指出，符合經濟部認定低汙染、2008年3月14日以前既存的工廠，只要取得環保和消安文件，就可以取得臨時工廠登記，得免受區域計畫法、都市計畫法、建築法的處罰規定。該法原於2017年到期，後來延長到2020年。

政府3度推出輔導違章工廠的政策，但卻「缺乏限制性的措施，」張淑貞指出，違章工廠業主趁著政府釋出善意，越蓋越多，也因此，「60年後的今天，違章工廠還是現在進行式。」

違章工廠資料開放之旅，從找破口開始

面對林立的違章工廠，環協的訴求很簡單，就是要政府公開違章工廠資訊，以及將違章工廠的行政處理過程資料化。環協自2015年底展開行動，先透過電話和數百封公文，向各地政府、民意代表和政府開放資料平臺要求公開違章工廠相關資料，但結果不是石沉大海，就是屢遭拒絕。

張淑貞提到，政府單位最常拒絕的理由，就是以《政府資訊公開法》第18條第1項第四款為依據，也就是說，當人民申請要求開放的資料，會影響政府監督、管理、檢查或調查、取締的目的時，政府可以不提供或不公開。而環協則是以違章工廠會影響民眾健康和安全為由，來回應政府、要求公開資料。不過，這個理由的說服力，其實還不夠強大。

就這樣經過漫長的12個月，「正當我們想放棄的時候，屏東和澎湖政府提供原始資料了，」張淑貞表示，這是環協要求政府開放違章工廠資料的一大步，因為這一步替環協開了個「破口」，可以用這兩個案例來說服其他縣市政府比照辦理。這個成果大大鼓舞了環協，他們決定再接再厲，繼續與各地政府溝通。

經歷一次又一次的電話和公文往返，終於喚起另一波地方政府提供違章工廠原始資料，包括臺南、新竹、基隆和臺東等縣市，而宜蘭雖未提供原始資料，卻也開放了統計資料。

雖然更多縣市跟進，但仍有些縣市堅持不願意公開。張淑貞指出，這些縣市不想做決定，將問題交由經濟部處理，但經濟部與各地政府取得的共識是「不拒絕提供」，也就是說，這些機關不會主動公開違章工廠資料，而民眾如果向公家機關索求資料，政府也不會拒絕提供。

雖然這不是環協最滿意的答案，卻也是個里程碑。自經濟部於2016年11月提出「不拒絕提供」策略開始，環協以此為基礎，要求經濟部主動蒐集各縣市資料並上網公開，而經濟部也確實做到了。只不過，當時這批開放資料的欄位不完整，彙整方式也將不同縣市切開、分散在不同資料表中，不易查閱。後來，環協再次要求比照合法工廠的欄位補齊違章工廠資料後，經濟部才重整了先前蒐集的資料，並在2017年5月時以臨時工廠名錄公開。但張淑貞指出，這些資料只涵蓋7千多家接受政府輔導的工廠，對於其他正確性不明，或資料欄位不齊的工廠，經濟部還是未公開。

不過，為了方便民眾了解違章工廠位置，環協也根據經濟部公布的臨時工廠名錄資料集，製作出「輔導中違章工廠地圖」，將工廠名錄中的廠商資料，對應到臺灣衛星地圖上，以視覺化方式呈現。使用者只要點擊衛星地圖中的紅色標點，左側欄位就會顯示該廠商的詳細資料，包括工廠名稱、地址、統一編號、工廠登記編號，以及產業類別和主要產品等，一目瞭然。而從這個地圖中，也能看出違章工廠多集中於臺灣西半部地區，東半部則是宜蘭為主。

台灣環境資訊協會利用經濟部公開的臨時工廠名錄，建置出「輔導中違章工廠名錄」，只要點擊紅色圖標，左側欄位就會顯示廠商資訊，像是廠商名稱、地址、產業類別和主要產品等。

政府沒資料、資料不完整，不如自己動手做

與其等待政府蒐集、整理再公開全數違章工廠資料，張淑貞認為，倒不如自己動手做，大眾也能更快速掌握違章工廠動態。

環協先比較不同政府部門對違章工廠的估計數量，比如經濟部工商普查推估，全臺違章工廠數量有3.9萬家，但農委會國土調查結果，卻推論有13.5萬家。「由此可知，政府對違章工廠的掌握程度很弱，」張淑貞說道，要用這樣的資料量來制訂政策和評估，顯然非常不足。

環協再從臨時工廠名錄中發現，這些工廠因有營利也需繳稅，因此他們找到了一條更精準推估違章工廠的公式：可能經營違章工廠的企業數=製造業營業稅籍企業數量—合法工廠登記企業數量。

這一次，環協不再單打獨鬥。在資料英雄計畫成員及教育部推廣計畫的助力下，甚至還有來自逢甲學資工系、統計系的支持，聯手分析了近10萬筆登記工廠名錄資料，以及近150萬筆的全國營業稅籍登記資料，經比對行業分類的製造業類別資料，推估出目前從事製造業但名下無合法登記工廠的企業數，約有12萬5千家。

再進一步分析，環協也發現，近幾年違章工廠每年增加的數量不斷飆升。1960年代時，違章工廠年增數才不過145間，1970年代則來到769間，但從1980到 2000年代間，違章工廠年增數大舉攀升至3,172間，2010年後至今每年增加的違章工廠數量，則更是高達5,518間。

而違章工廠的數量變動，還與政府政策有關。若只看最近10年，張淑貞指出，只要碰上違章工廠修法年度，違章工廠數目就會大增。舉例來說，2005年時《工廠管理輔導法》輔導條款修正案正好送審，該年違章工廠的數目，較前一年增長了20%；而另一個驟增點則是2010年，政府鬆綁《工廠管理輔導法》政策，允許違章工廠申請臨時登記並就地合法化。這一年的違章工廠家數直接攀升至4,700家，較前一年多了46%。「這凸顯了政府放寬違章工廠政策，會產生負面效果。」張淑貞說道。

除了時間點的分析，環協也公開了在不同縣市中，經營中高汙染違章工廠的企業家數推估。張淑貞指出，相對於政府推估的數百家，環協從自己的推估中，發現全臺有8千多家企業經營中高汙染工廠，包括如電鍍、表面處理等會排放大量廢水的產業，資料顯示新北市1,593家位居全臺之冠，緊接著為臺中市的1,493家、彰化縣855家和桃園市778家等。

如何從龐大資料找出未知的污染源

開放資料過程，第一個挑戰是要想辦法要求政府提供資料，若政府不願提供或資料不完整，就得想辦法從從各種既有的公開資料中，梳理出可以使用的資料。環協從2015年的守護農地計畫，到現在的違章工廠計畫都是如此。有了資料之後，下一個挑戰就是如何提高資料的可讀性，尤其初步取得的資料，往往是第一手的原始資料。

例如，2016年時，環協和D4SG合作進行的守護農地計畫，利用農試所全臺土壤調查資料，與環保署列管資料進行重疊分析，來找出可能受重金屬汙染的農地。首先利用環保署重金屬管制標準來判斷農試所偵測的數據，找出哪些取樣點的記錄屬於超標地點，再利用網格法比較。由於農試所原始資料每一筆代表了一塊250 X 250公尺的面積區塊（稱為網格），該區塊的記錄超過污染標準，就是一個超標網格。計算超標網格的中心位置距離環保署列管農地的距離，若在200公尺內有農地，就可推測這個農地可能受到重金屬污染。

重疊分析時，因為環保署記錄的農地是不規則狀多邊型，還得先計算出這個農地的重心位置，再利用此位置與超標網格的中心點來比對距離，才得以判斷此農地是否靠近重金屬污染源。扣除環保署已知的列管農地資料，其餘接近重金屬污染源又屬於農地用途的土地，就是連環保署都不知道的遭污染農地。

為了方便這些污染資訊的使用和檢視，環協也將這些資料轉換成圖資，並開發一款農地重金屬污染地圖，也將程式碼和污染圖資開源釋出，後來更發展出了一套守護農地地理資訊查詢系統，持續擴充資料。

而全國違章工廠原始資料初步推算出來後，也根據工廠地址，不只繪製出違章工廠分布地圖，將違章工廠圖資套疊到守護農地地理資訊系統中，就可以呈現出疑似重金屬污染農地和違章工廠之間的關連。

環協也將整理後的資料開放出來，在農地污染類資料集有農地重金屬污染地圖、環保署列管受污染農地場址，以及農試所重金屬檢測超標及未列管土地。而在違章工廠類資料則包括了輔導中違章工廠地圖、臨時工廠名錄等，另外結合上述兩者的農業農地資源盤整結果，則釋出了農地違章工廠、行政區農地工廠佔地面積排比以及製造業稅籍無工廠登記企業。環協計畫2018年可以進一步建立全臺農地非農用與污染現況的地圖資料庫。

不過，其中環協自行推估而來的資料，例如高汙染違章工廠的企業家數等，因為是從相關資料歸納而成，並非實際盤點結果，張淑貞也坦言：「有高估或低估的可能。」她進一步指出，環協與合作夥伴爬梳數百萬筆資料，進行全臺違章工廠企業家數推估時，就遇到了如何難以分辨而可能造成誤差的情況，例如環協利用製造業營業稅籍企業資料來搜尋違章工廠，但稅籍資料往往登記的是企業地址，而非工廠地址。再加上，同一家企業名下可能不只擁有一間工廠，要將準確找出企業與違章工廠間的連結不是一件容易的事，「而我們沒有一套明確的條件來篩選。」張淑貞表示，經濟部也舉出零星的例外個案，來質疑這份推估的可信度。

但環協的目的，並非要提供最完整、最正確的名單。張淑貞強調，而是要藉由這份推估報告，喚起政府對違章工廠的重視。儘管公家單位提出質疑，這正好讓環協得以要求政府全面清查臺灣違章工廠，並呼籲政府將清查資料完整公開，讓大眾知道真實狀況。而行政院政務委員張景森於今年承諾，2019年底前將全數查清全臺違章工廠，清查後也將檢討處理方向。

環協如何透過資料分析來找出未知的污染農地

開放資料除了想辦法拿到資料是一大挑戰外，如何從原始資料找出關鍵資料，再進一步轉換成可讀性高的素材，也是另一個難題。環協和D4SG合作，利用農試所全臺土壤調查資料，與環保署列管的問題農地資料進行重疊分析，來找出未知可能受重金屬污染的地點。

 第一階段 　取得農試所原始資料

從農試所土壤網格資料庫光碟取得13,6902筆土壤檢驗的網格資料，每筆代表250公尺 X 250公尺（62,500平方公尺）的土地。

 第二階段 　資料轉換和比對

進行數據轉換和比對，依據現形污染管制標準來判斷哪些網格是超標地區，再和環保署已知的管制農地（已知受污染農地）比對，就可找出接近污染源但還未知的農地。

 第三階段 　超標農地圖資視覺化

最後一步，就是將這些重金屬污染農地圖資，繪製成互動式的視覺化農地重金屬污染地圖，方便民眾檢視。

資料來源：台灣環境資訊協會、iThome整理，2018年11月