NCC組織法違憲之後

劉靜怡／臺灣大學國發所法律組專任副教授、芝加哥大學法學博士

我是個將絕大部分時間心力放在公法和科技法研究上的學者，我是參與15位學者、文化界和社運界人士共同發表的「民主政治和台灣認同的道德危機」、所謂「七一五聲明」這份聲明連署的首波連署人之一，我也是國家通訊傳播委員會（NCC）組織法釋憲案的訴訟代理人。因此，過去10天，對於我個人來說，真是頗為「有趣」的10天。

7月21日大法官以釋字六一三號宣告NCC組織法第四條第二項、第三項和第四項等規定違憲，對此爭議稍微熟稔的學者來說，大法官此一解釋結果絲毫不令人感到意外。即使是NCC現任主委、副主委過去所發表的學術文章，對於此類爭議也持和大法官的解釋幾乎相同的看法。於是，當許多人依舊不斷只以「公正」、「獨立」、「超然」和「去除政治力控制」等理念來描繪NCC時，都必須回到釋字六一三號出現後的規範現實：在釋字六一三號出現之後，恐怕都不得不顧及大法官所說的行政權「基於行政一體，須為包括國家通訊傳播委員會在內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責，並因NCC施政之良窳，與NCC委員之人選有密切關係，因而應擁有對NCC委員之人事決定權。基於權力分立原則，行使立法權之立法院對行政院有關NCC委員之人事決定權固非不能施以一定限制，以為制衡，惟制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明白規定外，亦不能將人事決定權予以實質剝奪或逕行取而代之」這段解釋文的要求。

同樣地，未來立法機關在修法時，也都必須顧及大法官所說的「責任政治」與「權力分立」原則：現行NCC組織法第四條第二項規定，關於各政黨 (團)依其在立法院席次比例推薦NCC委員，並交由提名審查會審查之規定、同條第三項及第四項規定關於審查會由各政黨 (團) 依其在立法院席次比例，推薦學者專家組成與其審查NCC委員候選人之程序、行政院院長應依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意之部分，及第六項關於委員任滿或出缺應依上開第2、3項程序提名及補選等等規定，都再也行不通了。

那麼，難道大法官否定獨立行政機關在現代國家裡的正當性和必要性嗎？細讀大法官此一釋憲文和數位大法官的協同意見書，可以清楚知道大法官絕無此意，因此，做此批評者，顯然言過其實。或者，大法官們難道反對「公正」、「獨立」、「超然」和「去除政治力控制」等獨立行政機關基本建置理念嗎？難道大法官反對立法權參與獨立行政機關的組成嗎？並非如此，大法官所說的是，以上種種，都不能違背「責任政治」與「權力分立」的憲法基本原則，而且，要達到此等目的，立法者本該尋求其他更為適當合憲的組織設計模式，不該誤踩違憲底線。因此，當有人主張憲法的終極目標是「保障基本人權」，而因為現行NCC組織法正是基於追求此一目標而設計的，因此不該被宣告違憲時，則未免失之偏執：一個違反「責任政治」與「權力分立」憲法基本原則的機關，我們能夠期待其履行「保障基本人權」的任務嗎？畢竟，「責任政治」與「權力分立」這兩個憲政體制基本原則，除了也同時是以追求「保障基本人權」為目的之外，也和「保障基本人權」此一目標並列為憲法支柱，所以，要用「保障基本人權」原則去否定「責任政治」與「權力分立」原則，恐怕需要更具有說服力的論述才是。

NCC在得知上述釋憲結果之後，召開記者會指大法官的解釋有「明顯錯誤」。由於NCC並未對釋字六一三號提出實質內容的具體反駁和相對論證，因此，或許可以把NCC這些認為大法官是「先有答案再找理由」的說法，當做一時性的情緒反應，暫且置之不論。比較有趣的部分，恐怕是NCC指陳大法官是受到「政治力」操縱的說法：除了很難讓人想像這種輕率的說法，會出自法學界人士幾乎佔去一半比例、而且其本身產生過程更是受到政治力匯集中心的立法權高度介入的NCC之外，其心態或許和過去一週來所謂深綠支持者對於上述七一五聲明的反應一樣，是明顯但粗糙的敵我／藍綠對抗邏輯下的產物。同樣地，在釋字六一三號出爐前，某些曾提出「違憲即不戀棧」說法的NCC委員們，在大法官宣告NCC組織法上述規定將在兩年半後失效之後，和備受爭議的陳總統一樣，陷入高度的道德困境：面對預設著總統可以選擇自動請辭的憲法和七一五聲明的呼籲，陳總統選擇以「我會反省」來回應，換得其支持者「觀察半年」的許諾。那麼，其所依附的NCC組織法相關規定被宣告違憲的NCC委員們，背負著憲法上已經確定的命運標籤，未來又該何去何從呢？這或許是同樣值得觀察的後續發展了。