2012：政府防救災邁向Web 2.0元年

2011年3月下午，日本發生規模9的世紀強震，引發大海嘯，瞬間吞沒三座縣市，當時災區的通訊中斷，全球各地的民眾希望確認日本親友的安危，導致其他地區的語音服務癱瘓，日本電信業者開始限制某些地區的語音服務，在通訊困難的情況下，大量的尋人與災情訊息湧入Plurk、Facebook、Twitter等社群網站，甚至美國政府也利用Twitter發布日本的災情訊息，協助美國民眾確認日本親友的安危。

這些社群網站遠距串連起人與人、人與事件，透過群眾的力量，快速提供最新的災情訊息，包括傷亡人數、避難所地點、醫療單位、乾淨的水與食物等資訊，以利於災情需求與救災資源的媒合。群眾也直接在社群網站上「揪團」成立救災志工團隊等，來協助救災工作的推行。

同時，各式各樣的Web 2.0救災網站紛紛設立，在這次日本強震中成為了民間災情蒐整的關鍵角色。

舉例來說，大災難發生後，Google隨即成立東日本大震災的危機處理網站專區，將民眾所需的多項災情訊息與救援管道匯整到單一平臺，結合Google Map，提供8種語言版本的People Finder尋人服務，讓民眾搜尋親友的平安狀況，或是可以發表自己的平安狀況。

在災情綜整方面，Google網站還結合YouTube影片與新聞報導，提供最新的災情消息，也可查詢多種救災行動的資訊，包括交通情況、政府警報通知、緊急聯繫窗口、醫療單位，甚至能呈現日本衛星空照圖與避難所分布圖等。

此外，該網站結合Google CheckOut線上付款服務，開放民眾直接在線上捐款，再將款項直接移轉給協助救災的慈善單位。

這些Web 2.0網站更新災情訊息的速度很快，相較於政府防救災單位必須經過層層機關的確認，才會釋放正確的災情消息，速度無法跟上網路社群，使外界再度掀起政府防救災單位應整合Web 2.0進行災情綜整的聲浪。

用EMIS系統填補災情訊息的空白

其實臺灣政府的防救災單位，已有一套災情綜整的機制，而這次日本災難重新喚起對政府防救災單位在災情蒐整效率的討論。

內政部消防署副署長陳文龍說：「災情不管怎麼搜集，都容易有時間和空間上的空白，好比說在夜晚時，部分的空間遭土石埋沒，救災人員根本進不去，就會產生災情訊息的空白。」這些資訊的空白，使中央與地方的災害應變中心無法掌握整體的災情態勢，因而難以指揮救災工作。

為了即時掌握災害現場第一手的災情訊息，讓中央災害應變中心能夠全盤掌握整體的災情，必須透過不同管道蒐羅訊息，由文字描述、數據分析、災區影像拼湊災情全貌，並確認資訊正確無誤，才能對外發布救災資源調配的政策。其中一項災情訊息來源是從地方的應變中心傳遞第一手災情到中央。

早期地方的應變中心連電腦都沒有，必須透過電話和傳真的方式，將災情傳遞到中央的應變中心，拖延中央機關掌握第一手災情的時間。為了加快地方與中央災情回報的速度，2002年時，消防署調查各地方機關災害應變中心的場地，先部署硬體基礎設備，包括各地應變中心的機房基礎設備與前端人員的操作設備，來隨時保持和中央各單位的溝通聯繫。

在系統方面，消防署建置了應變管理資訊系統（Emergency Management Information System，EMIS），分為監測推估、災情查報、災情綜整與指揮管制4大功能，串連起鄉鎮市、直轄市、縣市政府以及中央的災害應變中心，成為地方與中央之間傳遞災情訊息的橋樑。

當災難發生時，地方應變中心的人員會按照特定的權限登入EMIS系統，查詢權限範圍內的資料，並透過災情查報的功能，即時上傳第一手的災情訊息，包括傷亡人數、水源和物資需求、各地收容所的管制情形等。

然而在莫拉克風災時，臺灣遇到了前所未有的超大型災難，也突顯出政府防救災單位使用EMIS系統必須由人傳遞災情的問題。

當時莫拉克颱風帶來的豪雨引發水災與土石流，瞬間吞沒了小林村，總共577人被活埋，當時連地方鄉公所都遭毀滅，中央緊急災害應變中心無法向當地的地方政府確認災情，猛烈雨勢阻卻了直昇機空中探勘與拍攝災區現場的工作，為了維護人員安全，救災人員更無法進入災區查看，使中央災害應變中心的救災指揮官無法立即掌握災情。

地方災情回報慢半拍，延後救災行動

在這場風災之後，國家災害防救科技中心開發了一套災害決策支援系統，透過這套系統，將EMIS所蒐整的災情訊息與各部會的監測資料，都彙整到單一平臺上，像是氣象局雨量監測統計、公路總局的災區路況調查等，並結合相關專家學者的災情研判，讓救災指揮官能夠全盤掌握災情訊息，統一調配政府單位的救災資源。

這套災害決策支援系統去年5月剛上線，12月底又納入更多的系統，目前已在多場颱風災難當中派上用場。然而，該系統實際運作後發生的問題仍在地方機關災情查報的流程。國家災害防救科技中心資訊組組長蘇文瑞表示，災害決策支援系統從去年5月運作以後，並沒有發現需要大幅修改的地方，但運作的問題出在EMIS系統無法即時回報地方機關的災情。

對此，當初推動EMIS系統的內政部消防署資訊室技正李國齡表示，大規模災難發生的當下，地方防救單位的當務之急是去處理災情，而不是在EMIS系統當中輸入災情訊息，所以地方救災人員通常會等到晚上才一併輸入整天的災情，使中央災害應變中心無法即時掌握災情，導致中央和地方在災情訊息傳遞上的落差。

演練不足，臨場操作不熟練

此外，還有另外一項問題是災難演練不足。由於災害應變中心採任務編組的機制，救災人員平時欠缺演練，不熟悉EMIS系統的操作方式，當災難發生時，在現場更加慌亂的情況下，操作人員可能連帳號密碼都忘記了，根本無法登入系統。

李國齡說：「建置EMIS系統並不困難，難在地方災情回報的流程怎麼銜接。」未來政府防救災單位將從改善地方機關的流程著手，來解決中央與地方災情訊息的時間差。

她進一步表示，未來各地方機關的災害應變中心將招募資訊志工，來協助將災情訊息即時輸入EMIS系統當中，並上傳到中央。

另一方面，也會縮短地方機關每半年至1年的災害演練週期，增加災難演練的次數，讓地方機關的人員平時就能熟悉EMIS系統的操作方式，以免災難來臨時，EMIS系統無法真的派上用場。

2012年啟動防救災雲端計畫，將與網路社群互動

不僅地方對中央的災情傳遞流程需要改善，隨著民眾追蹤新資訊的腳步越來越快，政府與外界大眾的互動溝通也必須更加緊密，這也成為了未來政府防救災平臺整合網路社群的主要推力。

李國齡解釋這個轉變的過程，她表示，以前民眾取得災情消息的時間間隔較長，管道也較為單一，通常會鎖定晚上7點的電視新聞，或是每天出刊的報紙。

那時候政府各個防救災單位可以花上一段時間向層層機關確認災情訊息之後，再對外發表正確的災情訊息與搶救進度，當時民眾不會認為政府的腳步慢了，因為他們從媒體得知訊息的時間也快不了多少。

但現在新聞媒體幾乎24小時追蹤新災情，民眾接觸資訊的頻率加快，也更迫切想得知最新的進度，甚至自己還可以主動在網路上發表，因而使網路與大眾媒體充斥了海量般的災情訊息，每分每秒都不斷更新。如果政府單位沒有立即站出來，提供最新的災情現況、搶救進度與完成任務的時程等消息，就會跟不上災情訊息的洪流，也無法更正外界錯誤的傳聞，甚至還會引發救災工作的混亂與大眾的恐慌。

為了提高官方與民眾在防救災資訊上的交流互動，政府防救災單位打算開始增加雙方之間溝通的管道，透過更多不同類型的管道，進行災情訊息的傳遞交流。

在2012至2016年的第四階段電子化政府計畫當中，消防署將推動防救災雲端計畫。這套防救災雲端系統提供3大功能，包括防救災雲端平臺資料庫、防救災應變服務平臺、防救災訊息服務平臺，行政院研考會所設定的目標是，明年防救災訊息服務普及率達15％，2016年則要達到70％。

這3大功能當中的防救災應變服務平臺，將以現有應變管理資訊系統（EMIS）為基礎，結合網路社群及資訊志工，協助蒐整各項網路資料、災害防救訊息，並提供網路報案、行動報案等機制，紓解大規模災害在案件受理線路滿載的現象。

陳文龍表示，屆時EMIS系統會即時將官方災情訊息發布到社群網站，並透過Web 2.0網站蒐整民眾關注的議題，以提供官方的回應，加強雙方在災情訊息傳遞上的互動。

而防救災訊息服務平臺則會透過電子郵件、訂閱服務（RSS）、社群網站、小工具（Widget）、簡訊、數位電視、廣播副載波等管道，主動發布訊息給特定區域的民眾，增加官方與民眾之間傳遞災情訊息的管道。

加強政府防救災單位與網路社群互動的另一項好處是，能夠即時更正網路流傳的錯誤災情需求，避免救災資源調度上的混亂。

陳文龍表示，雖然Web 2.0網站可以結合群眾的力量，快速傳遞災情訊息，但資訊的內容不一定正確，可能造成需求與資源無法謀合，而引發救災工作的混亂。

例如，這次東日本大震災，民眾透過社群網站發布某災區缺乏禦寒衣物，善心人士立刻募集一批衣物，搬上貨車，正要運往災區時，卻發現這條消息又更改為不需要禦寒衣物，然而善心人士仍載著一車子的衣物前往災區，卻發現當地災民仍舊匱乏衣物。可見網路上不斷更改的災情訊息容易錯誤，可能因而降低了救災的效率，還需要向官方確認災情訊息的正確性，以免救災團隊白忙一場。

注重訊息正確性，官網與Web 2.0網站仍無法雙向互通

以長期經營的角度來看，政府防救災作業跨入Web 2.0平臺還存在不少障礙，除了平時是否需要維持與民眾的互動之外，主要的障礙在於資訊的正確性，由於官方所釋放的災情訊息具備法律效力，必須經過層層機關確認後，才能對外釋放，仍無法讓官方與民間的救災行動完全達到Web 2.0雙向互動的模式。

因此陳文龍表示，官方與Web 2.0平臺互動的過程中，仍以單向發布官方的災情消息為主，並不會將民眾流傳的災情訊息直接納入EMIS系統當中，頂多是綜整多數民眾討論的議題，統一進行回應。

如何兼顧災情訊息的快速與正確性，向來是防救災工作的難題，網路社群雖然可以快速傳遞災情，但災情不一定正確，而官方會透過層層單位的確認，來確保災情訊息的正確性，但時間因而延宕。未來雙方如何互相整合，同時達到災情傳遞的快速與正確性，將是政府各個防救災單位共同的課題。

日本311地震各項Web2.0服務一覽

多種防救災網站資源也在這次日本強震中扮演了災情蒐整的關鍵角色，提供尋人、災情彙整、救災資源調度、地圖等服務。

即時影像才能呈現災情全貌

中央災害應變中心迅速掌握災情全貌的關鍵作法，就是災區現場的影像。消防署副署長陳文龍說：「蒐集災情訊息時，百聞不如一見。」除了現場救災人員的文字描述不夠精準，觀察到的地點資訊不夠完整，災情也可能瞬息萬變，上午淹水高度只到膝蓋，下午水位可能漲到一層樓高，「只有結合即時的影像，對於災情才能一目了然。」他說。

走進中央災害應變中心的會議空間，你會看到多塊的投影螢幕24小時持續播放電視新聞的畫面，中央的救災團隊得知新聞消息之後，再和地方應變中心確認消息的正確性，才會進行決策。

除了新聞媒體之外，消防署調查全國各個地方機關哪裡安裝了IP攝影機，像是地方交通單位安裝的路口監控攝影機，EMIS系統會介接這些攝影機，一旦某地區發生災難，會立即用來呈現災區影像。但不是全國各地都部署了攝影機，有些攝影機可能走內網架構，無法連結上EMIS系統。所以消防署也會利用裝設攝影機的直昇機，針對交通中斷的災區進行空中探勘，透過衛星和微波的方式，將災區的影像傳到EMIS系統，讓全國各級應變中心藉由這些影像來了解災情。

中央災害應變中心24小時開設的備勤室以多面螢幕呈現新聞播報畫面的影像，隨時掌握災情狀況。

決策席與幕僚席的中央會議空間提供了32面數位式光學螢幕，不僅用來呈現災區現場的影像，還能同時與25個縣市共同舉行視訊會議。

內政部消防署副署長陳文龍表示，預計明年啟動防救災雲端計畫，會將EMIS系統介接到社群網站，即時公布官方的災情訊息，加強與網路社群的互動。

2012防救災雲端計畫3大功能