【專家對談】資料治理是政府開放資料的下一步

政府早從5年前就開始力推開放資料（Open Data）政策，不論中央或地方都視為重要施政績效之一，政府開放資料的成績看似在全球表現亮眼，但歐、美等國政府已經轉而朝向資料治理方向前進，臺灣相較之下起步晚，資料治理為何是開放資料的下一步目標，政府是否已經準備好邁向資料治理。政治大學電子治理中心兩位專家，擔任中心主任的政治大學公共行政學系教授朱斌妤（簡稱朱），及副主任政治大學公共行政學系副教授蕭乃沂（簡稱蕭）提出了對政府擁抱資料治理的觀察和建議。

 Q  目前越來越多政府靠資料輔助施政的例子，臺灣重視資料治理嗎？

 蕭  政府一直有用資料來輔助決策，現在感受到政府比過去更投入資料治理的原因有二個。首先，科技演進降低了政府使用數據決策的技術門檻，使得善用數據的好處更加凸顯出來了，讓政府有能力可以做到以前欠缺數據而做不到的事。以「路平專案」來說，公車底盤其實裝了震動感測器，可以偵測車輛震動，來了解每個路段的「坎坷度」，過去只能透過民眾檢舉、回報和政府人員稽查這類「看不見」的方式來蒐集這些資料。另一個原因則是，政府比起前更加強調開放透明，也使得政府內部運用資料決策的過程，逐漸攤在陽光下受檢視，進而帶動資料治理的發展。

 朱  我先採取質疑的看法。在公共行政領域，資料治理強調證據導向的決策（Evidence Based Decision-Making），將資料當作證據來輔助政府決策。而證據的取得，必須透過更加完整、詳細的資料分析來佐證，才能找出因果關係來輔佐決策，如果只是單純使用資料，而沒有經過分析論證，很難說是政府已經做到資料治理的程度。

 Q  資料治理運用上，目前看來，是不是中央政府做得比地方政府多？

 蕭  比較中央和地方資料治理運用情況，不是誰多誰少的問題，而是彼此業務特質本來就不同。中央政府部門本來就是政策主管和規畫機關，很多決定會影響到地方政府，這是地方分權所致。

另一方面，從資料應用角度來看，很多地方政府非常了解在地需求，能夠清楚知道資料要如何應用，而且與中央政府相比，地方政府擁有更多的自主性和彈性，這是地方政府擁有的優勢，如之前唐鳳宣稱，護照以後可以在戶政事務所申請，中央政府還沒做，新北市就已經先推動了。在這種情況下，容易造成地方圍攻中央的情況，迫使中央政府需要修改法令。

 Q  跟過去相比，現在政府運用資料決策的作法有何改變？

 朱  過去，政府若想要資料，往往受限於科技而無法取得，現在則是政府擁有大量資料，所以必須先篩選出可用的資料，才能用來佐證政府機關的決策，這是和過去作法的差別。而且隨著科技進步，資料顆粒越來越精緻化，能夠說服大眾的證據也越來越多，甚至能夠利用單一資料和跨部門的多邊資料，來加以佐證。

 蕭  另一個新舊的差異是施政理念的改變。與以前相比，現在政府決策前就必須先告訴人民，使用了哪些資料來決策，而不是只限於政府內部參與人員才知道。因為資料的解讀很主觀，每個人的看法不盡相同。此外，有些問題，只要技術夠、資料品質好，透過數據，不只是可以輔助政策，甚至可以取代人的決定，就像企業的知識管理，可以利用過去經驗和新知識來判斷。

 Q  資料治理跟數位治理有什麼不同？

 蕭  資料治理屬於數位治理的一部分。數位治理指的是，政府利用 ICT科技，讓公共治理變得很有力量。ICT是由多種元素組成，如軟體、硬體、資料及網路等，而資料只是ICT其中的一個環節。用一句話來形容，資料治理就是用數據賦予更大力量的公共治理。現在大家一談到資料治理，很容易將「資料」看成很偉大的事，但我認為，還是有一些情況無法靠資料來解決，像是政策衝突等。另外，說到資料輔助施政，資料的品質也是一大關鍵。

 朱  數位治理有兩個重要基礎架構，一個是依法治理，一個是資訊基礎設施，有了這2個基礎之後，政府才能提供數位治理的服務，而在建立這些基礎架構的過程，自然就會產生資料。但，真正的資料治理不是單純把資料拿來應用，更進一步要談，政府行政流程的重新省思。

 Q  那麼，資料治理和開放資料又有何不同？

 蕭  以練功夫來打比方的話，開放資料就是外功，是顯於外的招式，很容易被觀察。而資料治理就是內功，不容易被觀察到。政府先推動了開放資料，當開放資料、大數據發展到後來才發現，原本以為能做得到的事卻做不到。可能因為資料格式不合或系統不相容，才造成資料無法結合和介接，這時就發現是資料治理的問題。資料治理就是利用現在的科技，在資料蒐集、處理和應用等方面能夠管理更好。

另外，從事資料治理如同執行逆向工程，一旦發現目前的資料無法應用到更廣的層面時，就需要將資料還原，來觀察資料內部是否有些元素缺乏適當的處理，之後再進一步將數字資料的格式統一，或是將文字資料轉化成機器可讀的形式。

 Q  資料治理是開放資料的下一個階段，你贊同嗎？

 蕭  從我國推動數位治理角度來看，我同意這個觀點，資料治理是開放資料的下一個階段。因為目前政府是先推動了開放資料，才開始注意到開放資料的不足，不只是資料夠多就好，也要強調品質。一旦談到資料品質，資料治理概念也會被帶出來，甚至可以說，資料治理是開放資料的深水區。

 Q  那麼，會建議政府如何推動資料治理？

 蕭  若政府要繼續推動資料治理，我倒是認為，現在的開放資料諮詢委員會機制已經奠定了好的基礎，未來可以一併將資料治理議題納入討論，包括機關單位的系統是否統合、採購、資安、資料交換和資料品質等問題都納入。

 朱  相較於美國，我目前還沒有看到，政府對資料治理制定了明確的國家級戰略目標或方針，例如開放資料政策等，只有在部分政府文件、文宣上面見到相關名詞。當前臺灣政府需要的是一個更大的戰略架構或方向，才能夠幫助各個政府部門來貫徹執行資料治理的政策理念。採訪⊙余至浩、整理⊙黃泓瑜