【g0v雙年會特別報導】雅加達開放資料實驗室從東南亞開放資料經驗學到的5堂課

不像臺灣或歐美開放資料（Open Data）早已推行多年，發展出現停滯不前，反倒是，過去資訊基礎建設相較薄弱的東南亞國家，如菲律賓、印尼、緬甸與柬埔寨等，最近幾年開始急起直追，大力提倡推動政府資料開放，即使對於這些國家來說，每一個開放資料都是如履薄冰，不僅要面對政府重重阻礙，更得克服公民數位素養考驗，但開放資料卻是勢在必行，因為它不僅是公民監督政府的關鍵一步，更是加速公民科技發展，促使政府公共服務更加開放透明的重要基石。

長期從事亞洲政府透明問責和治理改革研究的全球資訊網基金會旗下雅加達開放資料實驗室（Open Data Lab Jakarta）數位公民資深研究經理Michael Cañares，日前來臺首度揭露目前包括菲律賓、印尼等東南亞開放資料的現況與挑戰，以及從東南亞開放資料經驗學到的5堂課。

過去幾年，東南亞國家開放資料推動腳步開始加快，其中又以菲律賓與印尼開放資料發展最快，不僅皆是2011年成立的開放政府合作關係（Open Government Partnership，OGP）的8個創始國之一，更是唯二參加的兩個東南亞成員。OGP旨在促進透明度，賦予公民權力，打擊腐敗官僚並利用數位科技加強治理。

以菲律賓政府為例，開放資料於2011年剛開始推動時，最初是為了用以解決毒品問題，後來更進一步擴大開放資料範圍，到涵蓋公共預算、農業、交通運輸及教育等資料都開放，該政府更於2014年推出首個政府開放資料網站（data.gov.ph），將政府資料放到網站上供民眾自由下載使用，至今該網站已對外揭露超過3,300個政府數據文件。

而印尼的開放資料運動始於2008年，當時為了加強政府治理與開放透明，該國通過了公共資訊揭露法案（Public Information Disclosure Act），允許公民可以要求政府公開揭露資訊，也開啟印尼開放政府大門，該政府也在6年後，推出了自己的開放資料網站（data.go.id），截至2017年，該網站已整合由32個中央與地方提供總共逾1,200個資料集，甚至如雅加達、萬隆、班達亞齊等行政區，現在也都有自己的開放資料網站。

開放資料是公民發揮監督政府的關鍵一步

為何東南亞國家也得開始推動開放資料？Michael Cañares明白回答:「因為，這是發展現代政治的必備條件（political imperative）。」他解釋，有別歐美，在東南亞，例如菲律賓、印尼等，這些政府歷經多年獨裁政權，才走向民主體制，但至今許多政府施政上，仍殘留以前封閉政府的保守思想，並不希望民眾過問太多，也不希望他們知道太多事。

而透過政府開放資料，他表示，可以將政府施政資料攤在陽光下，讓公民終於有了一個能夠檢視政府政績表現的公開透明管道，能監督政府有沒有在替人民做事。

舉例來說，在印尼雖然有明文規定，人民享有「資訊自由」的權利，但是一般民眾向政府要資料時，從提出請求到真正拿到資料，常常得要經過很多繁複步驟，花很多時間跟政府部門周旋，才能要到想要的資料，而且多是紙本格式，拿到後也很難使用。

但是當開放資料變成國家正式頒布的法律條文，政府就有責任要主動開放這些資料，讓民眾可以更自由存取，「只要滑鼠一點開，就可以下載政府資料，對公民來說，存取開放資料將更容易，可以用它來監督政府施政。」甚至他說：「開放資料是公民發揮監督政府必要的關鍵一步」。

攝影／洪政偉

雅加達開放資料實驗室數位公民資深研究經理Michael Cañares表示，對於東南亞來說，開放資料有其必要性，因為它是發展現代政治的必要條件，讓公民得以監督政府。

開放資料也加速公民科技的發展，促使政府更加開放透明

另外，這些年，東南亞開放資料的推動，不僅帶動政府施政開放、透明，也促使公民科技得以迅速發展，讓政府與民間機構，能透過結合公民科技力量，來促進政府推行公共事務與實現公民參與。例如菲律賓國家統計局去年3月就推出了全新一個開放資料網站OpenStat（http://openstat.psa.gov.ph），專門提供民眾各種政府蒐集和彙編的不同統計數據，包括財政、能源環境、農業及交通等，並鼓勵公民協助分析和使用該國的統計數據，來改善公共行政和促進良好治理。

在印尼則是有民間組織於2014年發起Kawal Pemilu（中譯：捍衛選舉）專案，將公民科技與印尼選舉委員會（KPU）釋出的選舉資料（如投票相關的文件等）結合，並將它運用在當年印尼總統大選上，讓公民能夠經由網路比對官方投票結果與民間依據數位化後選票資料計算結果，來確保選舉開票過程是公正透明，以避免黑箱作業。

而透過這種讓選民直接參與監督選舉開票過程的作法，也能增加公眾對官方統計的信任。甚至不只是總統大選，後來連印尼地方選舉也都仿效採用類似的作法。除了印尼與菲律賓，其他如緬甸及柬埔寨，近年來也都開始透過公民科技來落實公民參與及政府監督。

對於如何看待公民科技與開放資料兩者的關係？Michael Cañares認為：「開放資料是公民科技要能持續發展的必備條件」甚至他形容：「開放資料就是公民科技用來發展應用或網站的原始素材（raw material）」，用來幫助公民可以更廣泛參與政府公共事務討論、決策，並且更能利用這些開放資料對政府進行各種施政監督，包括選舉、社會資源監督等。

他也以印尼萬隆市正在推廣的開放合約數據（contracting data）為例，它讓民間能夠使用政府開放買賣契約資料，來開發各種相關應用，例如，能主動通知政府招標相關活動，讓有意願參加的潛在企業與利害關係人都能加入進標，而不會只獨厚特定廠商或某群人才能參加。但開發應用前，必須先有政府釋出這些資料才行。「要做到這件事，就非得靠開放資料不可。」他說，這樣民間才能利用這些政府資料，來發展各種公民科技應用，用來監督政府表現，或促使政府公共服務，能更加開放透明。

東南亞開放資料發展所面臨的4大難題

雖然政府開放資料，近年來已經蔚為風潮，不論是亞洲或西方國家都將它當作是促使政府開放透明、問責以及公民參與的加速器，但是根據全球網際網路基金會（World Wide Web Foundation）今年10月初發布的最新全球開放資料評估報告（Open Data Barometer），卻顯示各國開放資料進展緩慢，根據該報告統計30個承諾開放政府數據的領先國家，至今僅有不到1/5的政府資料集是真正開放，即使是如英、美兩國，也都遭遇停滯不前，甚至美國今年排名都快跌出10名之外，還輸給韓國與日本，不再是開放資料領頭羊。

不只是歐美，相同的情況也發生在亞洲，尤其是東南亞，雖然過去幾年，東南亞開放資料發展，看似獲得明顯進步，越來越多政府允諾向民眾開放資料，並且也逐年擴大釋出政府更多數據，但是Michael Cañares仍觀察到，東南亞開放資料至今仍面臨4大挑戰。

首先是，資料品質不佳的挑戰，他以過去5年亞洲開放資料發展為例，雖然推動至今，全亞洲一共有多達247個開放資料網站，但是這些網站裡的資料集，僅有7%是屬於真正開放資料，多數仍不符合開放資料散布應有的開放授權、方便近用及開放格式（如CSV檔等）。因此，就算開放這些資料，民眾也很難拿來使用，而難以發揮資料的真正價值。

其次是，政府開放資料類型有限的挑戰，就只開放特定類型的資料，例如沒有任何爭議或無關痛養的數據，但是許多民眾感興趣的重要施政資料，卻遲遲不願開放。以菲律賓為例，自2014年推出政府開放資料網站至今，雖然民眾已能在網站上查看政府預算的相關資料，但並未包含政府公共支出的資料，「但這卻是民眾最想知道，過去一直無法取得的重要政府資訊。」他說。

因為，在菲律賓，政府部門預算執行進度常常嚴重落後，導致每年預算剩餘款（underspend） 情況嚴重，甚至整年實際開支與原來編列預算相差多達60%，這也意味著，許多政府原先承諾要推行的公共服務，到最後都沒有如期履行，因此，Michael Cañares直言，比起預算資料，更關鍵的是支出數據，「因為它能告訴人民，政府預算實際開支情況，能監督政府拿了錢，到底有沒有在替人民辦事。」

第3個挑戰則是開放資料處理流程的問題，例如開放資料過程，缺乏民間的參與等。Michael Cañares指出，東南亞開放資料的發展，多半採取由上而下（Top-Down）的方式，由政府主導開放資料，民間往往難以介入，然而，政府只單方面提供資料，卻不會主動詢問民眾想要何種資料，也很少聽取他們的意見，導致雖然政府有推出網站揭露資料，但是能用的資料非常有限。因為許多資料開放後，對於民眾來說是不必要的，或不是他們想要的資料，因此，使用率普遍也不高。

最後一個挑戰，則是沒有定期公布資料開放最新進度。政府開放這些資料後，通常很少會主動對外揭露，或是告知民眾有這些資料存在，往往得靠民眾自己上網搜尋，或是向公部門詢問，才知道政府有開放資料網站，或是哪些開放資料能被拿來使用，因此，就算很多有用資料被開放，民眾一時之間也都不曉得，使得這些資料難以真正被利用。以上這些都是目前東南亞各國推動開放資料當前所面臨的各種挑戰。

圖片來源／菲律賓統計局

菲律賓國家統計局在2017年3月推出了全新一個開放資料網站OpenStat，在這個網站上，提供民眾各種政府蒐集和彙編的不同統計數據，包括財政、能源環境、農業及交通等，並鼓勵公民協助分析和使用該國的統計數據，來改善公共行政和促進良好治理。

東南亞開放資料推動學到的5堂課

然而，開放資料計畫若想要成功，Michael Cañares也總結從他過去5年推動開放資料學到的教訓，提出開放資料應遵循的5大原則。首先，第一個原則，就是要以解決問題為導向，而非數據導向。「不要用已有開放資料，來設計開放資料計畫」他提醒，在推動開放資料時，不應將重點放在現有的開放數據上，而是應該聚焦在需要替民眾解決何種問題，再依據這些問題需要用到哪些政府資料，以及政府有無開放這些資料，再來要求政府開放。

第二個原則是目標設立要驅動產出，而不是產出驅動目標。例如要解決健康醫療問題，就必須設法釐清想要達成什麼目標，再來決定要用什麼樣的方式來利用這些資料，而不是單純僅把開發App或建立新平臺，當作是達到開放資料目標的唯一途徑。

他提出的第三個原則是全程公民參與。不論是政府或公民組織，一開始推動開放資料計畫，就必須讓使用者參與，因為「公民不只是資料農場供應者，更是資料賦權（data empowered）的重要利害關係者。」他說。

Michael Cañares也以印尼開放教育資料計畫為例，來說明他們在推動過程中，也不是一開始就要求政府全面開放教育資料，而是先徵詢公民想要解決哪些教育問題，如學生學習表現不佳等，以及他們想要如何解決，再來向政府具體要求這方面的資料開放，進而讓民眾可以利用這些資料找問題，甚至回過頭來，要求政府回答人民基於數據的提問，「在這個情況下，開放資料才算是發揮其真正用處。」他說。

第四個原則是，不同組織及群體間必須相互協作。Michael Cañares強調，開放資料想要成功，不單需要一個強而有力的民間組織，在推動過程中，更需要與許多不同人一起合作參與討論，透過與不同組織以及直接受到影響的群體相互協作，才能夠讓開放資料各種議題可以順利推行。他也說，這些合作不能只有體制外的參與者，更要有政府內部的開放資料擁護者（champions）在體制內推動，才能促使開放資料與政府施政產生更多的連結。

Michael Cañares最後提出的第5個原則，則是要確保合作政府對象，不能只有現任的執政者及其政黨陣營，同時也必須與政府各部門公務員（civil servant）建立良好的合作關係。他解釋，因為這些在位者，總有下臺的一天，萬一新當選的執政者上臺後反對開放資料，等於是，之前努力都白費。正因為菲律賓民間組織與政府公務員建立良好的互信與合作關係，才能確保當政黨輪替或執政者換人時，仍可保持密切合作，繼續推動開放資料。

緬甸經驗：MaePaySoh黑客松

25年首次緬甸國會大選投票，靠公民科技讓選民更容易認識候選人

圖片來源／亞洲基金會

在緬甸2015年國會改選前，由緬甸創新實驗室Phandeeyar與亞洲基金會發起名為MaePaySoh黑客松挑戰賽，集結數百名優秀開發者，共同開發首款大選App，能為選民提供全國參選人背景資訊介紹，以便幫助選民更好地了解選舉過程，並在大選中做出明智的選擇。

3年前，剛脫離半世紀軍政統治而逐漸走向民主開放的緬甸，迎來了有史以來最重要的一次國會大選，超過數百萬名緬甸公民參與了25 年來首次的全國公開選舉投票，為的就是要能從中選出能為民喉舌的國會議員。然而，這次選舉，不僅是緬甸民主化一大步，更是緬甸最成功的一次結合公民科技的運動。早在選前兩個月，由緬甸創新實驗室Phandeeyar與亞洲基金會發起名為MaePaySoh黑客松挑戰賽，集結數百名優秀開發者，共同開發首款大選App，為選民提供全國參選人背景資訊介紹，這裡面詳載了每位候選者的相關訊息，及其所屬政黨派系，甚至也能取得尋求連任參選者過往議會表現等資訊，以便幫助選民更好地了解每位候選人，並在11月8日的大選中做出明智的選擇。

而MaePaySoh正是緬甸文的「我們來去投票」，曾參與協助整個黑客松活動籌辦的前開放緬甸倡議組織（Open Myanmar Initiative，OMI）成員，也是現任Ananda Data創辦人Htin Kyaw Aye就表示，這款App的完成，不僅要歸功於政府和許多民間組織合作努力，將候選人、政黨、議會書面資料全部數位化，更有來自國際組織居中協助，提供人力與技術支援，才能夠讓成千上萬的民眾只須透過手機上的App，就能認識選區裡的各個參選人。

最後，這場歷史性大選，由翁山蘇姬全國民主聯盟，在國會改選中大勝，擊敗軍方支持的聯邦鞏固與發展黨，取得過半席次，成為國會多數黨。而統計這次選舉，這款App被運用在緬甸全國7成以上（72%）鄉鎮選舉上，甚至光是用於API 呼叫取得的資料 ，就超過1,170萬筆。

不僅如此，Htin Kyaw Aye表示，於同年8月，OMI組織也與馬來西亞的Sinar專案技術團隊合作，發起另一個OpenHluttaw網站，這個網站收錄超過數百名當選議員檔案資料，讓公民可以上這個網站來查尋該選區民意代表，建立與議員聯繫管道，讓民眾也能參與立法討論，以及相關政策的制定和實施。

甚至，今年5月，OMI也與Statistics Without Borders國際組織合力推出一個緬甸政府預算儀表板（mmBudget.Info），不僅讓政府預算資料更加透明化 ，也讓民眾能夠參與討論，並可以依據預算年度和不同分類等，幫助他們更容易檢視政府預算，並了解政府預算的發展趨勢，以協助政府未來在執行預算流程和分配時，採用更好的作法。

柬埔寨經驗：開放發展柬埔寨ODC

打造首個東南亞跨國開放資料集散地

由柬埔寨民間組織成立的開放發展柬埔寨（ODC）於2015年時與湄公河5國NGO聯手，建立一個跨國開放資料整合平臺，讓這五國政府或民間團體，能利用這個平臺來彙整各國數據，包括森林砍伐、礦場、水災等不同種類資料，使用者還可以直接在網站上看到視覺化地圖與圖層交疊，並與之互動。

走過10多年政局動蕩的柬埔寨，隨著近年來經濟發展步入正軌，也開始力求開放改革，但是不像其他東南亞國家，柬埔寨開放資料發展，目前很大一部分是仰賴民間組織的從旁協助。其中又以開放發展柬埔寨（Open Development Cambodia ,ODC)為代表，ODC早在2011年就推出了民間版開放資料網站，更號稱是東南亞首個開放資料網站。

ODC執行總監Thy Try表示，ODC會蒐集民間各個團體資料後並在網站上釋出，讓不論是民眾、公民團體、投資人、公司、研究機構，以及記者等都能自由取用。而且資料範疇涵蓋森林砍伐、礦場、水災等不同種類資料，使用者還可以直接在網站上看到視覺化地圖與圖層交疊，並與之互動，並依需求下載不同格式地圖等。
ODC過去幾年不只持續替網站加入更多民間資料，更在2015年成立NGO組織，並且進一步與湄公河流域各國的NGO合作，建立一個全新跨國開放資料整合平臺，並稱它為開放發展湄公河（ Open Development Mekong，ODM）。
ODM建立在ODC網站上來發展整合開放資料平臺，並為湄公河域5 國（包括寮國、柬埔寨、越南、泰國及緬甸），提供集中式的開放資料平臺，讓這五國的政府或民間團體，未來可以利用這個平臺來彙整各國數據，不需要自建平臺，同時也能相互協作，或資料分析的合作。

以新版ODC整合網站為例，使用者只要打開網站首頁後，就能同時切換不同頁面，查看不同湄公河國家開放資料訊息，在網站上也能根據不同國家頁面來提供當地語言和英語的支援。另外，打開ODC網站上的Mekong按鈕，還可以查看許多相關的開放資料訊息，包含新聞與各種研究報告、數據，還提供環境、土地、農業、經濟及人文等文件或相關訊息。

對於第一次造訪網站的使用者來說，也能在這裡得到許多資料，以了解各國開放資料發展趨勢。並利用這些資料來進行政府監督，包括選舉，或資源監督等。
Thy Try也說，不論是ODC或ODM網站上，皆建立許多互動式資訊圖表，來方便民眾與資料進行各種互動，他強調，該網站的成立目的，在於讓使用者了解目前國家有哪熱門的議題，並讓他們能依資料來自行下判斷。該網站推出至今，不僅使用人數不斷攀升，「至今網站再訪率更一舉超過4成（45%）」他驕傲的說。