成功導入公文線上簽核的四大策略

前面介紹了不少政府公文線上簽核的好處，但其實這些已導入的機關在談到推動公文線上簽核的過程，都認為相當不容易。這就跟企業要導入一個新系統一樣，總是會面臨使用者的反彈，接下來要介紹推動公文線上簽核時，這些機關面臨過什麼樣的困難，又用了什麼妙法來解決這些困難。

依照研考會的建議，推動公文線上簽核是以漸進式的方式擴大辦理，比如各機關可以從存查案件、開會通知等屬性的公文開始著手，也可以從部分單位先開始辦理，再擴及全機關。

從表中的整理，我們可以看到大部分的機關也確實都以這樣的方式推動，執行單位從小範圍到大範圍，並採取一段時間雙軌作業。基隆港務局資訊室主任高傳凱表示，基港局為了讓同仁習慣公文線上簽核，在正式實施的前一年，就要求同仁收到紙本公文時，也要同時進系統「點」公文。也就是說，同一份公文會有一個實體的流程，也會有一個線上虛擬的流程。高傳凱認為，這樣一方面可以讓同仁熟悉公文線上簽核，另一方面，也可透過操作流程發現系統不足之處，在系統正式上線之前修改。

採取分層、雙軌的導入方式，通常是機關打的安全牌，不過，水利署倒有自己獨特的見解。水利署秘書室主任黃清林指出，如果分層推動，容易讓主管們產生觀望的心態，一旦主管的態度有所動搖，推動就容易失敗，所以，「不採雙軌、逐步實施的方式，是為了不能留下後路，只要切斷後路，事情就能夠一次解決。」而水利署也用事實證明，這種方式的確可行，水利署的公文線上簽核幾乎可說是一次到位，其他的需求如稽催等都是後面在逐漸加上去，這麼多年來，「水利署從來沒有耽誤過一件公文。」黃清林說。

不過，想要採取水利署的作法，有一個前提，那就是資訊系統本身要留有彈性，才能在出現問題時隨時調整。舉例來說，水利署過去採用的憑證是自行開發的，但現在卻不符合研考會的規定，但黃清林表示，水利署當初開發系統的時候已預留可採用自然人憑證或其他憑證的機制，所以在轉換上的問題不大。

但不管是一次推動還是分層推動，從各機關的經驗還是可以知道，要推動線上簽核從系統建置、教育訓練到正式上線，都至少要投入一年以上的時間，才可能完成。

困難1 大幅改變使用習慣造成使用者抗拒

公文從紙本轉成電子形式，並非只有載具的轉變，整個辦理公文的方式也大幅改變。檔案管理局檔案資訊組組長張文熙表示，使用習慣的改變是最大的阻力，尤其像檔管局的辦公室不大，也不分散，對於檔管局員工而言，本來蓋一個章只需要一秒鐘，拿給下一個人簽核也只要五秒鐘，改成線上以後，開電腦、讀卡都需要時間，有的同仁甚至沒有用過電腦，就需要時間適應。

有時候習慣也包括了一些不符合程序的事情，比如張文熙也提到，電腦會依照既定的流程去跑公文，假設現在張三不在位置上，電腦也不會先跑下一個流程李四，但如果是人跑公文，就會先跑李四，等張三回來再給張三簽核，看起來，電腦是比人笨，不過，電腦卻是比較符合標準流程的。這些習慣會因公文線上簽核而被改變。

改變這些林林總總的小習慣，當然會讓承辦業務的公務員感受到許多不便，因為導入公文線上簽核以後，在處理公文簽核的過程中就不能再便宜行事。

困難2 年齡或是不熟悉造成使用者抗拒

不少政府機關的平均年齡都偏高，這些高齡的公務人員中還有為數不少的主管，他們大部分都能寫一手漂亮的好字，甚至還能從同仁寫公文的字跡去判斷同仁寫公文時的態度。不過，一旦實施公文線上簽核，也代表當年他們練就的那一手好字將英雄再無用武之地，更不要說還要學新的方法才能工作。

就算如此，仍有機關能不受年齡的影響。以基港局來說，整個局的平均年齡超過50歲，還是能夠成功推動公文線上簽核，除了基港局10多年前就不斷訓練員工接觸電腦，這些機關還運用了一些策略。

策略1 教育訓練要有新意

幾乎每個機關導入公文線上簽核系統的時候，都會做教育訓練，所以教育訓練不能算是策略，但怎麼做教育訓練就是策略。

基隆港務局秘書室研考科科長林麗美不諱言，公文的教育訓練通常都很無聊，所以為了讓教育訓練確實達到目的，基港局僅針對一二級主管進行教育訓練。林麗美表示，「這些主管肩負著要回去教同仁的壓力，所以上課時會更專心，上課效果就好」，因為要教別人，自己勢必得要弄懂。這就是只對一二級主管上課的原因。

除了上課，基港局也會在員工聚會中舉辦公文簽核相關的活動，如猜燈謎，由秘書室企畫，資訊室主任比手畫腳讓同仁猜看看是什麼公文線上簽核相關用語，比如貓空纜車就是線上瀏覽。這些方式的目的不外乎就是讓員工更熟悉公文線上簽核。

除了教育訓練，秘書室也在系統上線後協助解決問題，水利署採用的方式就是主動出擊，黃清林說：「不能等同仁來找你，而是應該主動去找同仁問他有沒有問題，當場幫助他。」

檔案管理局秘書室文書科科長林惠玲則認為，任何問題出現一定要馬上處理，不能累積，否則久了會不知道從哪裡改起，就容易推動失敗。因此，檔管局的同仁每天開會，各組室都要派人來，遇到問題則由資訊組派人解決，如果是廠商可以修改的功能，也會在一周內處理完畢。

策略2 系統設計的介面要親和

公文線上簽核系統的設計與一開始的需求確認有很大的關係，因此，基港局的推動小組就建立了需求單機制，由各單位的代表提出需求。這項機制會創造出許多意想不到的功能，分會功能就是其中一個。

不過，高傳凱也強調，「要考量多數人的需求，而不是單一需求。」像基港局的附屬機關為了不同的職稱，而對於簽核層級的規畫有特殊需求，高傳凱就認為這不合理，因為系統不能因特殊需求而修改。

水利署也有這樣的問題，黃清林表示，一些法務人員或是主管為了瀏覽方便，希望系統設計時可以分割畫面。其實分割畫面在技術上是沒有問題，但是分割畫面需要至少24吋的電腦螢幕，這麼一來就得增加設備，而且也不能只有部分人升級，因此秘書室也只能回絕這樣要求。

需求確認後，下一步就是設計出好用的介面，黃清林認為：「要秉持著手會動就會用的原則來設計」。尤其是一般使用者不熟悉公文線上簽核系統，設計越簡化就越能減少使用者的反彈。

黃清林建議，可以要求廠商設計公文精靈引導、待處理件儀表版，追蹤修訂、自動清稿與自動改分等設計，都有助於簡化公文的使用介面。

為了減少使用習慣的改變幅度，檔管局則是採取擬紙化的方式來設計公文系統，讓同仁感覺跟看紙本形式相當。比如，電子簽章實際上是看不到的，所以在線上簽核公文的時候也不會像紙本那樣顯示出來，但是為了讓同仁比較容易適應，檔管局的電子簽章提供了一個圖形，就像本來的職名章一樣，雖然在功能上並不需要這樣做，但卻能配合同仁的習慣。

策略3 給予便利的工具

有時候面臨學習上的困難，我們會給予一些教學輔助工具，在推動公文線上簽核時，各機關也會準備一些協助學習或是使用的工具。

加工出口區高雄分處為了讓主管更快上手公文線上簽核系統，秘書室特製了主管的學習手冊，加工出口區高雄分處秘書室課員林秋桂表示，後來這本手冊更成為各單位競相爭取的學習教材，在推動公文線上簽核的過程中扮演了重要角色。

不過，本來就不諳使用電腦的人，還是無法在短期內學會電腦打字，有些機關會為主管準備手寫板或是內建常用批示用語，降低主管批閱公文的難度，基港局與水利署都這樣做。

然而，手寫板在平均年齡只有不到40歲的檔管局，卻沒有發揮的空間。張文熙表示，早期主管打字比較慢，但還是不太使用手寫板，反倒是員工發現線上簽核的公文，由於主管打字慢，修改的意見少，也比較少退文，間接鼓勵了同仁多使用線上簽核。但這麼一來，反而促使主管更有動力學習打字，到現在也已經能跟用紙本簽核時一樣地修改公文了。在主管學習的這段期間，可以把主管常寫的批示掃描成圖檔，慢慢加入公文線上簽核系統。

策略4 在機關內找專案經理人或是召集人

按照研考會規畫的進度，各機關應該要在6月底前成立公文線上簽核的工作小組，由這個工作小組訂立相關的推動事項，第一步就是決定推動時程。行政院研考會高級分析師蔡世田表示，應從業務面來選擇推動角色，最好讓秘書或文書單位來統籌，資訊單位扮演輔助的角色。而大部分已導入機關在推動時，也確實都以秘書室與資訊室為主。

基港局的工作小組則採雙召集人，由秘書室與資訊室主任共同擔任召集人，目的是讓資訊系統更切合需求，接著，再由召集人在各單位遴選同仁擔任工作小組成員，這跟以往不同的是，過去專案小組成員通常是同仁自願，但公文推動小組的遴選卻是有標準的，首先要對資訊敏銳度高，而且是平常公文處理量大的同仁，才會獲選進入工作小組。

水利署的作法上，也由秘書室跟資訊室相互輔助，但水利署還有一個更特別的經驗，那就是有一位專案經理人扮演領導的角色。黃清林認為：「在機關內找一位專案經理人是非常重要的成功關鍵」，他進一步分析，這個專案經理人應該是機關內任職多年的資深員工，並且對許多事情了若指掌，才能讓其他同仁信賴他，這個專案經理人也要具有不間斷的熱情，來面對推動過程的困難。

各機關推動公文線上簽核情況

內建常用批示用語

將主管常用的批示用語建進系統中，目的是在減少年齡較大的主管學習門檻，這些批示用語包括「閱」、「發」等，還可掃描進去真人筆跡讓電子公文更像紙本公文。

哪些公文不適合線上簽核？

各機關若沒有另外儲存紙本檔或附件遞送的管控流程，附件太大、需要長期保存的公文都不適合線上簽核

雖然介紹了公文線上簽核的種種好處，不過，線上簽核也有限制，並非所有公文都能採用線上簽核。

例如密件公文就不會透過線上簽核，主要是考量到該類型公文的特殊性，而人事命令也有密件的特性，所以也不適合採用。除此之外，硬體上的限制，像是需要原始憑證的公文、附件是無法掃描的、或是會核單位根本就沒有線上簽核系統的話，公文當然也不能線上簽核。

限制1 本文附件頁數過多

除了加工出口區高雄分處之外，其他四個機關都有限制本文附件超過特定的頁數，就不進行公文線上簽核。

加工出口區高雄分處秘書室課員林秋桂表示，高雄分處並沒有限制檔案大小，是為了節省紙張，因為頁數越多就表示需列印的紙張越多，如果頁數多的公文就不透過線上簽核，效率提高就受限。

話雖如此，其他機關會這樣規定也不是沒有道理，仔細想想，我們有多少人可以在電腦上閱讀超過100頁的文章？基隆港務局資訊室主任高傳凱表示，基隆港務局一開始也是設定10頁以上的公文不在線上簽核，就是考量到閱讀習慣，擔心頁數太多不利於公文處理。

現在基港局已經開放到100頁以下的公文都可以線上簽核，僅有附件是報告或是書籍等，會先讓公文本文走線上簽核，實體內容再人工補上。

但這麼一來，也衍生出另一個問題，那就是後送的附件該怎麼管控？檔案管理局檔案資訊組組長張文熙以醫院送病歷的流程來說明，現在幾乎所有的醫院都是以電腦處理掛號的流程，所以掛號的手續可以很快完成，之後才將病歷送到診療室，但如果病歷在中間遺失了，該是誰的責任？或是最後病歷沒有送回檔案室歸檔，又該怎麼處理？張文熙站在檔案管理的角度認為，這種兵分二路的方法，如果沒辦法確認公文與附件可以同時歸檔的話，未來就會出現問題。所以，檔案管理局的作法就是附件可以掃描的公文，才走線上簽核。

由此可知，若各機關是採取後送附件的方式，就必須要有一套管控後送附件的流程，才不會在歸檔時發生問題。

限制2 公文需保存10年以上

雖然公文線上簽核確實可以提高行政效率，不過，在檔案管理面向上卻會出現一些漏洞，這也是為什麼檔案管理局至今不在線上簽核中處理保存年限超過10年的公文，張文熙表示：「這是因為至今沒有任何一種媒體可以保證完整儲存檔案超過15年，所以從保管的角度來看，需要保存超過10年的公文直接線上簽核，未來若無法調閱檔案的話，機關也必須負責。」

那一般機關需要保存10年以上的公文究竟多不多呢？這個答案並不好回答，因為這和機關屬性有關，不過，在「機關檔案管理作業手冊」中，不只有需要保存10年、20年、30年的公文，甚至還有需要永久保存的公文。

機關檔案管理作業手冊規定了幾類需永久保存的檔案，第一就是各機關自訂的法律、法規命令、行政規則及其解釋之相關文件，必須永久保存，其他還有各機關主要職掌業務的政策與計畫、各機關的機關誌、地方誌、文獻保存編?、縣市史、校史等，也需要永久保存。由此可見，每個機關幾乎都會碰到需要長期保存甚至永久保存的公文。

公文保存的重要性就在於，如果應該要保存下來的公文卻沒有保存下來，或是沒有保存完整，未來若發生法律訴訟或爭議時，就沒有資料可以調閱。例如，當發生採購弊案時，無法調閱當時簽核的公文將會成為嚴重的問題。

張文熙表示，公文保存有兩個重點，一個是「要的東西找得到」，另一個則是「存的東西沒有少」，要在電子公文中同時做到這兩點其實是不容易。以調閱公文為例，過去會用資料夾來儲存公文，從外觀就能判別出資料夾內有哪些公文，但若在一張光碟片中存了5萬件公文，就不容易知道哪一件公文放在哪一片光碟片中。另外，每一次電子轉存總有一些格式或後設資料被改變，「這些改變或是短少，有時候會減損公文的正確性，這也會導致儲存的公文無效。」

為了避免這些問題，加工出口區高雄分處的作法就是在最後公文線上簽核流程跑完以後，將需要保存超過10年以上的公文，在歸檔時，多儲存一份紙本。

不過這麼一來，公文全程電子化的美意多少還是有所減損，為了解決公文電子保存的問題，檔案管理局也成立了長期保存實驗室，協助政府機關在電子公文保存出現檔案毀損、檔案無法開啟時，提供修復的服務。

另一方面，民眾來文的紙本文，最好還是留存下來，以免未來發生爭議時，各機關無法提出原件證明。

公文線上簽核的限制

相關報導請參考「政府流程再造新動力：公文線上簽核全面改造政府流程」