從監聽法制修正談通訊隱私與資訊自主控制

劉靜怡／臺灣大學國發所法律組專任副教授、芝加哥大學法學博士

隱私權的保護，應是憲政國家對人民的基本許諾之一，然而，面對現代複雜科技的發展運用現狀，以及國家機器無時無刻能夠稍減的監視和執法焦慮，這份許諾卻往往是身在當代社會裡的我們最不容易實現的想望。大法官釋字六○三號這個宣告請領國民身份證按捺指紋的原戶籍法第八條第二項第三項規定違憲的解釋文，點出了「個人資料自主控制」是隱私權的基本內涵，轉換到各種現代通訊型態的脈絡下，當我們面臨可能「不得不然」的國家公權力時，到底應該如何落實「個人資料自主控制」的基本憲法要求？以「程序保障」的強化，做為達成此一實質目的的主要手段，或許是值得正視的修法途徑。

我國通訊監察和監聽相關法令的出現時間極晚，遲至一九九九年才通過「通訊保障及監察法」。通訊保障及監察法立法通過和執行至今，受詬病處不少，其中最受質疑者，無非是目前立法中「程序控制」機制的薄弱，以致於當初將執法機關監聽行為法制化的立法初衷，難以貫徹，甚至反招不少譏諷。因此，此次通訊保障及監察法的修法，針對以下幾個偏重「程序控制」的面向，似乎應該賦予較多的考量：

就通訊監察書的決定人而言，現行法最大的缺失，便是通訊監察書是由檢察官核發，未經法院審核。因此，筆者認為：在此次修法中，採取法官保留原則，將現行規定修正為聲請法院裁定後為之，應屬首要之急。至於是否應該容許司法警察直接向法院聲請通訊監察書，則似乎有斟酌之餘地，以免反有開人權倒車之虞。

畢竟，在現行法制下，檢察官是偵查主體，而非單純的公訴人，檢察官應該在程序上負擔偵查方向與進度的職責，所以，通訊監察書之聲請，至少應該有讓檢察官知悉的必要，以便檢察官能發揮保障人權的基本功能：因為，對於個人通訊隱私而言，監聽是長期且廣泛的公權力侵犯，透過刑事偵查程序之法律守護神檢察官把關，比較能達到避免警方濫權的基本要求。

同時，由檢察官承擔通訊監察書的初步過濾職責，可以避免聲請次數過於泛濫的問題，也可以對通訊監察書應記戴之事項、理由、有如何客觀事實情狀、必要性、與最後手段性等之陳明，扮演具體補強和把關的角色。

司法權對監聽行為之控制，不應該僅限於聲請面，還應該貫徹到執行層面。有關執行層面的司法權控制之落實，則至少應該包括以下幾個項目：司法警察執行監聽時，究竟有無申請通訊監察書？有無逾期監聽？監聽所得之資料和內容資料有無濫用？監聽機房之進出有無嚴格管控？是否應進一步要求監聽期間應做成「報告書」？法院若發現無監聽必要時，是否得「撤銷通訊監察書」？以上種種問題，或可以透過在法律中增訂定期查核與不定期查核規定的方式予以貫徹，或可以進一步立法明訂，以增加法院在通訊監察過程中的介入密度，強化法治國家的人權侵犯風險控制工程。

就緊急監察的發動而言，目前幾個修法版本均規定為檢察官得以「口頭」發動之。但在正常法治國家裡，緊急監察對於人民通訊隱私權的正當程序保障威脅甚大，所以是「例外」，因此，目前修法草案中對於緊急監察的範圍和緊急監察事後審查時限的規定是否妥適，值得進一步討論。尤其在緊急監察範圍方面，此次修法草案版本中有予以擴大者，加入了「犯罪嫌疑人犯刑法妨害投票罪章、公職人員選舉罷免法、總統副總統選舉罷免法、槍砲彈藥刀械管制條例第七條、毒品危害防制條例第四條之罪」等，列為可由檢察官以「口頭」方式發動緊急監察之事由。

筆者以為，這些事由未必全然符合「緊急監察」之立法目的，亦即未必足以構成「生命、身體急迫危險」情況之避免，為了避免緊急監察從「例外」變為「常態」，開侵犯人權之倒車，上述事由實應列入一般監察的範圍，立法者絕對不該單憑政治直覺立法。

強化程序保障除了以追求個人通訊資料自主權此一實質目的外，歷年通訊監察報告中所出現的通訊監察書核准率高達99%以上的不合理現象，多少也該能有效疏解。希望此次修法可讓我國的監聽法制，即使在全球反恐的不利氛圍下，至少也朝司法權主控的「正當程序」前進，帶給人民更真切的通訊隱私保障許諾。