鐵達尼號、無線頻譜資源與網路的未來

劉靜怡／台灣大學國家發展研究所法律組專任副教授，美國芝加哥大學法學博士、哈佛大學法學碩士

無線頻譜，原則上由政府控制分配，似乎早已成為各國通例。但是，這個通例卻是其來有自：在鐵達尼號沈船事件發生當時，大家都沒想到這個悲劇會成為政府管制無線頻譜的最佳理由──因為當時無線頻譜的使用一團混亂，導致在鐵達尼號附近的船隻漏失了發自鐵達尼號的求救訊息，所以，政府有必要介入，對無線頻譜資源的使用進行管制。於是，當美國國會在1912年通過Radio Act of 1912法案，賦予聯邦政府商業部長（Secretary of Commerce）對無線電使用者發給執照的權力，以及國會在1927年修法賦予聯邦無線電委員會（Federal Radio Commission）控制無線頻譜資源的權力之後，美國的無線頻譜便不再屬於公有領域了。

早期無線頻譜的使用，與我們今天所見的網際網路非常類似，有各種類型的使用者，包括非商業用途、宗教和教育服務等用途在內，商業用途只是其中名不見經傳的一環而已。但是，政府一旦介入之後，商業的使用者，尤其是具有集團力量的使用者，便隨之取得了左右政府如何分配無線頻譜資源的莫大影響力。雖然最初這樣的改變遭遇到不少反對聲浪，但人民最終也逐漸習慣這些商業無線電臺所播送的一切，甚至擁護起商業無線電臺，這樣的發展，是不是也預言了網際網路的未來呢？

或許是，或許不然。美國在1934年透過國會立法，要求聯邦通訊傳播委員會（Federal Communications Commission）在決定無線頻譜資源如何使用時，必須以「公共利益」的考量為出發點。這個「公共利益」的標準，既抽象又具有無限想像空間。舉例來說，芝加哥大學的諾貝爾經濟學獎得主Ronald Coase便主張無線頻譜應該交由市場，採取標售的方式分配這項資源，才合乎公共利益的考量，而不是透過政府的高度干預，對無線頻譜資源進行管制。

以上的辯論，本質上是既古典又經典的辯論，究諸實際，身在網際網路時代的我們，不斷去回顧反芻這個辯論，固然還是有其價值和意義，但是，善用科學技術進步的成果，例如運用所謂的Bandwidth Technologies技術可以允許不同的使用者分享無線頻譜，不需政府介入或者求助市場力量，有如乙太網路（Ethernet）（乙太網路就是你用於連接你的電腦和當地網路的通訊協定。當一部電腦想要利用乙太網路時，其會先確定有無其他電腦在使用，然後提出請求，保留其希望使用的網路。如果有兩部電腦同時請求使用，系統就會顯示連線失敗，然後隨機再次提出請求）一般──這種分配公共資源的方式，不需要一個從上而下的控制者來控制和決定到底誰才可以使用網路。

我們或許不難從這個例子出發，想像一個「聰明」的收音機，這個收音機可以決定接收哪些訊號，可能是前一個接收的訊號告訴收音機下一個訊號在哪一個頻道，或是收音機本身透過程式設計，可以自動尋找到正確的訊號，正如同透過類似乙太網路的科技分配頻寬，允許很多的接收者和傳播者使用相同的無線頻譜。這種傳輸資訊的方式，是將資訊分割，並透過不同的頻譜傳送，最後再加以重組。如此聰明的收音機不斷發展的結果，或許便是將頻譜資源重新釋放出來的希望所寄。若是如此，無線頻譜資源將成為未來網際網路發展過程中不可或缺的公共領域，成為不斷推促各種創新想法出現和各種科技發明創造的原動力。不過，這並不表示政府不需要對頻譜做任何管制，政府或許仍應確保使用頻譜的科技通過具有實質信賴度的認證，以確保互通無虞。

雖然，任誰都無法預測無線時代的網際網路，會在可見的未來發揮多高的效用，但是，其影響力的確難以小覷。所以，將無線網際網路的資源，適度保留在公共領域中，任由大家進行實驗，或許是個頗有效率的模式。擁有市場影響力的大公司或大集團，往往無法體認新興科技的重要性，也無法辨識和發展新興科技，理由無他，只是因為大公司和大集團通常只看得到既有客戶的需求，無法發揮其長期的透視力，看到真正具有潛力的新興科技，甚至還可能為了維護自己的利益，設法阻礙新興科技的發展。在這方面，我們已經累積了相當多的歷史經驗可供參考，那麼，從歷史的錯誤中學習，誰曰不宜？