從匯流趨勢談我國有線電視外資規範之限制

顧振豪／資策會科技法律中心專案經理

經濟發展全球化在網際網路與資通訊科技的推波助瀾下，已經成為無可避免之趨勢。在以全球為基礎的激烈競爭環境下，引進外國人投資係提升經濟實力與地位之重要策略。透過外國資金的引進，不但可以帶來經濟的成長與就業機會的增加，同時亦有助於將整體產業推向全球競爭的舞臺。

以純經濟分析的角度來檢視本國經貿的發展，在一般製造業與服務業中或可得到一定的佐證；然而當服務本身亦被視為商品的一種，對於以服務閱聽大眾的文化視聽產業，是否可以同等的思維模式，套用前述的理論，可能仍有爭議。

從好的面向來看，電視媒體開放外人投資確實可能帶來資金的投入、行銷與製作、管理技術的引介與擴散等好處。但是從另一角度觀察，優勢主流文化的科技與影視媒介集團，其擁有的技術、節目、行銷管道與資金等規模優勢，常常凌駕或獨占地主國的市場，甚而造成跨國文化的節目取代了地方觀眾的視聽習慣與品味，形成文化上的歧視與發展的不利，這也是外來資金在進入本地市場時所引起的一些批評與討論。

事實上，即便對於媒體管制解禁，也僅是從政府介入管制的型態轉變成採取市場自由競爭的模式。然而，隨著資通訊技術匯流（convergence）的發展，網路層級的分離已經成為必然之趨勢，當電信與傳播網路之間的界限愈來愈不明顯，加上網路、服務與內容層級式的分立結構逐漸朝向分別管理的模式時，在單純的傳輸平臺上是否仍需依循舊有的內容管制思維，可能是相關主管機關必須要審慎考量的。

綜觀世界各國對於廣電媒體在限制外資的政策選擇手段上，往往從公司「操控權」的角度對股份所有權做出比例的限制；誠如前述，對於外資的管制並不能僅從經濟層面分析，尚需從其媒介本身所具有的政治、文化與社會意涵來思考。然而，就管制政策面的思考，文化保護的目的與對於廣電媒體所有權的規範手段，是不是有其一定的關連與必然性，可能是有待討論的。

歐美國家的相關規範
觀察國外對於有線電視的相關規範，以美國為例，其對於傳播媒體外人所有權的管制，在有線電視產業上是採取開放的立場，主要的原因在於有線電視並不類於無線電視使用一定的電波頻率，因此並沒有一定公共利益必須被滿足的需求，在這樣的情況下，政府管制介入程度應是最低的。

另外，參考歐盟在2002年所公布的架構性指令（Framework Directive），其中已將「實體網路」與「傳輸服務」分開處理，雖然歐盟大部分的會員國皆相當強調文化上的自主性，但是依據該指令的精神，傳輸網路（electronic communications network）與內容服務（electronic communications service）本來就是迥異的兩回事。因此在匯流趨勢下，即便是相當重視文化保存的歐盟國家，其未來通訊傳播的管制方向，亦將趨向將內容與傳輸網路分別管理。

股份與資格限制規範
我國1999年通過的「有線廣播電視法」，一反過去禁止外國人不得為有線電視系統之股東規定，於該法中制定了第19條第2項的規定：「外國人直接及間接持有系統經營者之股份，合計應低於該系統經營者已發行股份數百分之六十，外國人直接持有者，以法人為限，且合計應低於該系統經營者已發行股份總數百分之二十。」事實上，除了股份所有權的比例限制外，在「有線廣播電視法」中亦有關於資格的限制，如第20條第1項規定：「系統經營者具有中華民國國籍之董事，不得少於董事人數三分之二；監察人，亦同。」同條第2項亦規定：「董事長應具有中華民國國籍。」除此之外，該法亦授與主管機關一定之裁量權限，如第23條規定：「對於有外國人投資之申請籌設、營運有線廣播電視案件，中央主管機關認該外國人投資對國家安全、公共秩序或善良風俗有不利影響者，得不經審議委員會之決議，予以駁回。」

本國自製節目規範
除了股份限制與資格限制的規範外，「有線廣播電視法」中另有本國自製節目的規範，依據同法第43條規定：「有線廣播電視節目中之本國自製節目，不得少於百分之二十。」值得注意的是，這樣的限制並非是一種內在性的架構規範，而是以行為規範的方式來達到本國自製節目的要求。在規範意義上，至少本條明顯表彰了文化保護的目的；相較於所有權的限制在手段與目的上的不明確，透過節目自製率的要求還比較容易達到「文化保護」的意旨。

文化保護的議題確實是一個國家廣電政策必須思考的重點，然而觀察國際趨勢的發展，對於內容管制多半已經與實體網路層分開處理。在未來層級化的管理架構下，要求不具內容價值判斷的網路傳輸層，負起保護本國文化的責任，是否適當？可能是主管機關所必須思考的一個問題外；同時，在替代性的規範上，除了透過外資持股比例的限制外，是否可透過制定本國節目自製比率或是以獎勵的方式，反而比較容易達到文化維護的目的。簡言之，文化保護的策略，應該與「外資管制」的概念區分開來。對於本國文化的保護殆無疑義，但是該採取如何的手段，主管機關尚須審慎考量之。