從優質網路社會發展檢視我國科技政策之形成機制

顧振豪／資策會科技法律中心專案經理

根據2006年4月所召開的行政院科技顧問會議，未來將以推動優質網路社會（Ubiquitous Network Society，UNS）為國家既定之政策目標。隨著資訊社會的快速發展，資通訊政策的制訂及相關產業的規畫發展，對於國家社會整體發展的影響愈趨重要。回顧檢視我國現行資通訊政策的決策過程，由於所涉及的單位繁多，加以缺乏明確的法源依據，導致我國之資通訊政策的決策往往在效率以及整體、長期規畫與方向上都未臻理想。

觀察我國科技政策的決策系統，其存在著政出多門的現象，使得科技政策的擬定往往欠缺一致性的規畫。固然隨著政府組織再造的重新規畫，強化了組織與法制間的關連，但是由於立法工作的延宕，使得政府組織再造之「行政院組織法」草案、「行政院功能業務與組織調整暫行條例」草案及「中央政府機關總員額法」草案無法順利通過。在法令規畫未完備前，檢視目前我國科技政策之形成機制，可歸納出我國科技政策所面臨的幾項問題：

一、數個政策循環所造成的決策無效率：依據「科學技術基本法」第十條之規定：「政府應考量國家發展方向、社會需求情形及區域均衡發展，每四年訂定國家科學技術發展計畫，作為擬訂科學技術政策與推動科學技術研究發展之依據。」

易言之，國家總體性的科技政策應依據國家科學技術發展計畫，一方面這是我國擬定科技政策與分配資源之依據，另一方面，國家科學委員會（國科會）亦可依據總資源規畫掌握預算的分配。

只是，除了前述的發展計畫外，行政院與相關部會都可能各有其一定之科技政策與推動的立法工作。行政院之重大科技政策透過行政院科技顧問組（科顧組）之科技會報，政務委員可以專家顧問群之專業能力提供一定之建言；因此行政院長與各部會首長形成一首長制的決策系統，透過行政主導權與擬訂施政計畫的相關權限，其對於我國科技政策之形成當然具有一定之影響。在這數個政策循環的過程中，如果國科會、行政院科顧組與強勢部會在權力上相互擴張，則將無法達成有效的分工，而造成決策的無效率。

二、決策形成機制與相關會議欠缺法制化：除了相關部會對於科技政策的影響外，我國整體科技政策的形成機制中尚包含了「科技顧問會議」、「科技顧問座談」、「產業策略會議」、「科技會報」、「行政院務會議」，「全國科技會議」、「國科會領域策略規畫」及「國科會委員會議」等。

上述會議皆對於科技政策之形成具有一定之影響力，然而各個會議之間的重疊，不但缺乏上下位階的依從關係，同時其決議並不具有法律效力，其政策文件或計畫的法律位階更是模糊不清。

除此之外，以行政院科顧組為例，其在我國科技政策之形成機制中扮演相當重要的角色，但是其定位卻是相當的模糊，其設置的法源基礎僅為一紙行政命令，但卻負責了「科技顧問會議」、「行政院科技會報」及「產業策略會議」之召開，同時又可協同國科會對各部會科技計畫經費進行審查。科顧組其組織法制化的程度不足，不但影響到國家科技政策計畫，使其僅具政策宣示意義外，更形成了法制規範上衝突矛盾的來源。

三、整體科技政策缺乏長期的政策規畫：綜觀我國科技政策相關會議所提出的政策規畫，多以短、中期為主，僅四年召開一次的全國科技顧問會議以四年為規畫時程。因此，對於國家長期的發展願景而言，整體的科技政策並無長期的規畫，同時受限於公務人員資源配置的緣故，在缺乏專業的幕僚人員情況下，更難以累積足夠的能量以進行國家長期的規畫。

當前我國對於優質網路社會之規畫基礎來自於科技顧問會議之決議，透過行政院科顧組進行相關後續工作之規畫。觀察我國資通訊政策之發展，在資訊社會發展上，從早期的數位臺灣計畫到行動臺灣計畫，而今後是不是有類似於日本與韓國的U（Ubiquitous）計畫，可從行政院國家資訊通信發展小組對於優質網路社會（Ubiquitous Network Society，使每個人在任何時間、地點均可隨時且輕易地接取、使用網路）之規畫中略窺大概。

一般而論，科技政策略可區分為任務性質導向（Mission-Oriented）與擴散性質導向（Diffusion-Oriented）兩種。前者偏重於設定特定的目標從而提升整體國家科技的發展；而後者則偏向於需求面向，在政策上也略為著重於相關產業或是技術研發的推動。不同導向的科技政策，將會影響到對於政府組織的設置與相關推動政策的設計。

我國資通訊政策的發展目標，在於把新技術應用於一般民眾的日常生活當中，因而我國之資通訊政策實屬於一種具擴散性質的科技政策。我國資通訊發展的科技政策，雖然在政策規畫上具備了明確的目標，但由於我國特有的組織狀況，反而必須要回過頭來重新審視，應以何種組織或是機制來形成這樣的政策決定。

延續這樣的思維，雖然目前我國科技顧問或者其它的科技會議眾多，但實際執行單位仍舊是行政院、國科會或者經濟部等政府機關。然而由於我國資通訊政策之決策機關和執行機關彼此間的資訊交換不足，導致我國政策的決定和實際的執行層面上有落差，使得我國的科技政策看起來分散而缺乏整體性。

觀察日本及韓國資通訊政策之決策，我們可以發現，日本及韓國均有其長期、整體的發展方向規畫，因此，我國政府亦應當從大方向上去統整我國的資通訊政策，而不是任由個別的計畫訂定不同的目標或方向。這也是前述所提及的，各個政策循環的結果將造成決策的無效率，此外，不同計畫間，究竟在法律位階上如何判斷，亦成為一權責不易畫分的難題。惟有各部會間充分的資訊交換與設立單一權責負責單位，賦予法定的組織權限，方可真正有助於我國在步入優質網路社會的過程中做出妥善與正確的決策。