資策會
行政院在2017年曾提出數位通訊傳播服務法草案,但最後未通過立院三讀,草案最終廢止,去年底NCC捲土重來,參考歐盟DSA提出新版數位通訊傳播服務法架構,後來改名為《數位中介服務法》草案,6月底公告草案內容,長期觀察歐盟立法的資策會科技法律研究所經理鄭嘉逸指出,過去的數位通訊傳播服務法為現在中介法草案的前半段,安全港條款部分,此次中介法草案針對不同類型業者提出法定義務,例如對數位中介者提出透明度報告等基本義務,對線上平臺業者也要求建立內部異議機制、信賴舉報者等,也新增對於指定線上平臺的特別義務。
鄭嘉逸認為,制定中介法的好處是帶來一套法遵標準,不會因為多個主管部門、不同的流程而提高法遵成本,單一法案提供一套標準流程,增加確定性,降低法遵成本。以Google、臉書、Twitter等大型數位平臺為例,在各國提供服務,通常有較強的法遵意識,如果新法沒有太大問題,提供業者法遵指引,在有法可遵下願意協助政府防堵違法訊息或內容。
本地業者法遵負擔可能過重
不過,鄭嘉逸認為國內制定的中介法草案可能對本地業者帶來不小的衝擊,尤其是中介法對指定線上平臺的230萬認定標準部分,可能使得本地線上平臺業者負擔過重的義務,除了負擔一般數位中介業者的8項義務,還有資訊儲存、線上平臺,以及指定線上平臺業者的特殊義務,包含系統性風險管理、評估、獨立稽核、演算法等等。
中介法的指定線上平臺230萬有效用戶認定標準,為採考歐盟DSA對超大型平臺業者的判斷標準,DSA以歐盟地區4.5億總人口的10分之1以上,將在歐盟地區擁有4,500萬以上用戶定義為超大型平臺業者,臺灣也採用人口的10分之1作為認定標準,即230萬以上有效用戶數為,由主管機關公告為指定線上平臺業者。
但鄭嘉逸認為,總人口10分之1的標準在歐盟施行沒有問題,但是將跨國聯盟層級的法規認定標準直接植入臺灣,相關義務的制定應該要很小心,臺灣人口的10分之1,即230萬以上有效用戶數,可能使許多本地業者成為指定線上平臺業者,承擔相當於跨國聯盟經濟體4,500萬以上用戶的超大型平臺業者法定義務,合理與否值得思考。
如Google、臉書這些超大平臺業者,他們在歐盟地區可能有4,500萬以上用戶,放到全球市場則有上億或更多用戶,對跨國業者要求系統性風險管理、評估、推薦系統演算法等義務是合理的,反觀臺灣擁有230萬以上用戶的本地企業,放到國際可能還是230萬,或是稍大一點到300至400萬用戶,本地業者在臺灣可能不小,但在國際市場來看非常小,以國際級業者負擔的義務,同樣要求本地業者遵守,負擔可能太沈重。
「並非本地業者就不需承擔義務,而是應該去評估他們能夠做到多少,以國外聯盟層級的法案認定標準,要求國內的本地業者屢行相同義務,將付出相當多的法遵成本」,鄭嘉逸說。
透明度報告義務可能過重
另一個值得思考的是,中介服務法規定的基本義務之一透明度報告,可能對業者而言負擔過重。
鄭嘉逸以歐盟為例,法規排除小型業者,規定50人以下或資產總額在1,000萬歐元以下,免除透明度報告的義務,德國的網路執行法也規定,社交網路平臺或視訊內容分享平臺,在德國境內註冊人數達200萬以上,每半年需發布透明度報告。
國內中介法草案第16條對透明度報告的規定,指一定規模以上的業者負擔透明度報告,但在草案裡沒有說明一定規模是多少,未來還要看NCC提出執行細則公布認定標準。但鄭嘉逸推測,依指定線上平臺業者判斷標準為230萬來看,透明度報告的一定規模以上應低於230萬,推測可能是50或100萬,「這個標準可能是不合理的」。如果以流量作為判斷標準,他相信不少國內業者可能都符合標準,將被要求每年公開透明度報告,對業者而言,增加額外的法遵成本。
政府可要求平臺配合處理違法內容,擴權不等於濫權
另外,中介法除了增加平臺業者的透明度、問責之外,也增加政府的權力,包括向法院聲請資訊限制令,以要求業者移除內容或限制接取,在法院核發限制令之前,主管機關可要求業者暫時加註警示。
鄭嘉逸認為中介法雖增加政府公權力執行手段,但也設計避免政府濫權的機制,例如中介法規定主管機關需經過法院審查同意,才能取得資訊限制令。
另一個避免政府濫權的是,政府機關向法院審查通過資訊限制令之前,如認為內容為謠言或不實訊息,違反法律強制或禁止規定,可以行政處分要求對該訊息內容加註警示,由於要辨別訊息是否為謠言或假消息不易,因此中介法草案規定行政機關加註警示之前,宜徵詢第三方認可的民間事實查核組織的意見。
為了降低外界對政府機關濫權的疑慮,恣意限制訊息內容,鄭嘉逸建議在加註警示在執行上,可以搭配一些機制,例如在加註警示附上政府的說明連結,說明該訊息為違法或假新聞的理由。如果政府解釋限制的說明過於恣意,長期以來會失去人民的信任,政府加註警示的公信力降低。
鄭嘉逸認為,如果政府太過恣意限制內容,失去民眾的信賴,對政府也不是件好事。如同曾擔任NCC委員的世新大學廣電系兼任副教授何吉森日前在立法院公聽會所說,數位中介服務法本身就是一個信任機制,「政府本身也要行的正、坐的直,否則長期而言,民眾就會知道政府控制言論,警示也不會受到民眾的信任」。
立法對外溝通不夠充分
儘管政府提出《數位中介服務法》草案的立意良好,但他認為沒有充分考慮到治理本地平臺業者,是否有足夠的能量承擔這些義務,其次,也沒有考慮到從歐盟或先進國家將整套法律制度搬到臺灣,政府本身有沒有執行法律的能量,如果缺乏執行的能量,制定這個法就是不可行的,只是加重業者的負擔,沒有任何效果。當初立法規畫時應該考慮到各個面向,經過評估確認都能執行再推出法案。
他認為中介法草案在制度面上沒有問題,但在規畫法案時,缺乏對執行面的充分評估,應該重新審慎評估法案的執行性。
臺灣制定中介法的另一個問題是,歐盟制定DSA,過去有相當長的的立法發展過程,從2000年電子商務指令開始,建立相關的安全港條款概念,到2011年檢討電子商務指令的合適性,到2017、2018年開始對網路平臺出現大量不實虛假訊息,與數位平臺業者制定自律公約,到後來制定DSA,這是一個20年的發展過程。但臺灣直接跳過歐盟20年的發展,一步到位趕上趨勢,一步到位制定新法案對產業帶來相當大的衝擊,因為過去臺灣在這方面沒有任何法律規範,產業或使用者都沒有心理準備,一下子提出草案,難免引起大家質疑,過去都沒有相關規範,為什麼現在要做規範。
面對外界的質疑,他建議NCC應該更仔細說明,例如其他國家如歐盟或美國是怎麼做的,臺灣引進相同的做法是否合理可行,和外界充分溝通制定這部法案的必要性。以歐盟DSA為例,歐盟在2019年12月公布DSA初稿,到今年才要通過立法,花費2年半的時間投入法案諮詢、與外界溝通協商,整個立法過程相當長,但臺灣立法過程相當短,只短短幾個月時間完成立法,就要和業者談影響衝擊,「政府和產業的溝通、產業對新法的理解根本是不足的」,這也是為什麼草案一推出,引發外界擔心限制言論自由,因為政府對外的溝通不夠充分。
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